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圖①：內(nèi)蒙古自治區(qū)烏審旗檢察院檢察官跟進(jìn)監(jiān)督涉案地塊恢復(fù)情況。

圖②：陜西省榆林市橫山區(qū)檢察院檢察官實(shí)地查看雷龍灣鎮(zhèn)被毀林地復(fù)植情況。

圖③：貴州省威寧縣檢察院檢察官利用無人機(jī)調(diào)查取證。

一直以來，荒漠化都是全球關(guān)注的重大生態(tài)問題，而我國是世界上受荒漠化危害較為嚴(yán)重的國家之一。新中國成立以來，特別是黨的十八大以來，我國的防沙治沙工作取得顯著成效，累計(jì)完成沙化土地治理任務(wù)2033萬公頃，53%的可治理沙化土地得到治理，重點(diǎn)治理區(qū)實(shí)現(xiàn)從“沙進(jìn)人退”到“綠進(jìn)沙退”的歷史性轉(zhuǎn)變。

“當(dāng)前，我國荒漠化、沙化土地治理呈現(xiàn)出‘整體好轉(zhuǎn)、改善加速’的良好態(tài)勢，但沙化土地面積大、分布廣、程度重、治理難的基本面尚未根本改變?！苯衲?月，習(xí)近平總書記在內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市考察時指出，“我們要充分認(rèn)識防沙治沙工作的長期性、艱巨性、反復(fù)性和不確定性，進(jìn)一步提高站位，增強(qiáng)使命感和緊迫感。”

近日，《全國防沙治沙規(guī)劃（2021—2030年）》發(fā)布，其中提出，到2030年，全國67%的可治理沙化土地得到治理?！兑?guī)劃》就今后一個階段防沙治沙工作的總體思路、工作重點(diǎn)和目標(biāo)任務(wù)作出明確安排，有助于全面、科學(xué)、系統(tǒng)、持續(xù)開展荒漠化治理，高質(zhì)量推進(jìn)防沙治沙工作。

面對新時期黨和國家提出的防沙治沙新任務(wù)、新要求，作為荒漠化防治的參與者，檢察機(jī)關(guān)該如何作為？對此，最高人民檢察院副檢察長張雪樵指出，檢察機(jī)關(guān)要站在國家治理全局，自覺以習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想為世界觀和方法論，依法能動履職，以高質(zhì)效辦案加強(qiáng)荒漠化防治司法保障。

防風(fēng)固沙的草原被這樣破壞

在貴州省威寧縣東部，有一片“百草坪”，因此地草的種類眾多而得名。草場面積約12萬畝，海拔在2400米至2800米之間，是南方最大的天然草場和西南重要的畜牧基地。

初夏時節(jié)，坪內(nèi)百草共生，長勢正旺。家住威寧縣鹽倉鎮(zhèn)團(tuán)結(jié)村的牧民王老漢，像往常一樣趕著一群牛羊來到百草坪，牛羊們肆意地享受著眼前的食物，王老漢的臉上卻透露著憂愁?！耙郧?，百草坪的牧草可以長到齊腰深，現(xiàn)在卻只能長到10公分至20公分左右，草長的速度根本跟不上牛羊吃的速度?！蓖趵蠞h說。

王老漢的話引起了威寧縣檢察院公益訴訟檢察部門檢察官的注意。“百草坪具有海拔高、溫差大、土壤薄和喀斯特地貌特征，生態(tài)極其脆弱，石漠化、荒漠化風(fēng)險極大?！蓖幙h檢察院第四檢察部副主任李愛告訴記者，百草坪的生態(tài)保護(hù)問題一直是該院關(guān)注的重點(diǎn)之一。

2021年8月，李愛等人在百草坪附近村莊開展了一周的調(diào)查。他們發(fā)現(xiàn)，近年來，由于監(jiān)督管理不到位，村民占用百草坪草地修建永久性建筑物、擅自圈地放牧，還有游客隨意開車進(jìn)入草原、隨意丟棄生活垃圾等情況長期存在，給百草坪的生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞。對此，同年8月9日，威寧縣檢察院依法向縣林業(yè)局發(fā)出訴前檢察建議，督促其積極履行對百草坪的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)。

當(dāng)草原上沒有草時，土壤的持水保水能力會下降，風(fēng)沙及沙塵暴等就有可能隨之而來。在幾千公里之外的青海省烏蘭縣，同樣也面臨著草原荒漠化的問題。

風(fēng)沙肆虐的瀚海戈壁曾是烏蘭縣幾代人的記憶。烏蘭縣土地總面積1.29萬平方公里，曾是青海省沙化土地較為嚴(yán)重的地區(qū)之一。后來，隨著烏蘭縣實(shí)施生態(tài)治理系列工程，昔日沙地悄然變?yōu)楦瓯诰G洲，生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成效。

每年的6月，是高原最美的季節(jié)，烏蘭縣本該是一片生機(jī)勃勃的樣子，然而這里的一些牧民卻愁壞了——草場鼠兔害嚴(yán)重，荒漠化情況不容樂觀，嚴(yán)重影響了他們的生活。

“我家所處的草場有大量老鼠洞，地面的草變少了，時間一長山頂?shù)牟糠植萜せ?，露出沙子、石頭……”一位牧民如是說。

2021年6月，烏蘭縣檢察院檢察長李世檳等人走訪了該縣4個鎮(zhèn)十幾戶牧民，在現(xiàn)場看到的情況正如牧民所說，草場上遍布著大大小小的洞，到處坑坑洼洼，本該長草的地方幾乎看不到草生長的痕跡。

經(jīng)初步調(diào)查核實(shí)，2021年9月，烏蘭縣檢察院向相關(guān)行政監(jiān)管部門發(fā)出督促履職行政公益訴訟訴前檢察建議，并在一個月后收到了有關(guān)行政機(jī)關(guān)書面回復(fù)的整改情況。烏蘭縣自然資源和林業(yè)草原局制定了《鼠兔害防控行動方案》，向省林草部門爭取經(jīng)費(fèi)下達(dá)60萬畝高原鼠兔害治理項(xiàng)目。截至目前，完成的60萬畝鼠兔害治理項(xiàng)目已通過國家有關(guān)單位驗(yàn)收，其余鼠兔害治理項(xiàng)目正在分期分批實(shí)施中，土地荒漠化及鼠兔泛濫問題得到有效控制。

今年9月1日，最高檢首次以荒漠化防治檢察公益訴訟為主題發(fā)布一批典型案例，上述兩起案例均在其中。

此次發(fā)布的典型案例中，危害荒漠化防治的違法損害公益情形多樣，有的在半流動沙丘低地非法傾倒廢液造成防風(fēng)固沙植被大面積毀損，嚴(yán)重侵害沙地生態(tài)系統(tǒng)，造成土壤荒漠化面積持續(xù)擴(kuò)大；有的違法砍伐防護(hù)林且未及時更新補(bǔ)植；有的對防風(fēng)固沙公益林管護(hù)不力，等等。

最高檢第八檢察廳副廳長邱景輝認(rèn)為：“這些案例以點(diǎn)帶面，說明將防治荒漠化與沙地、草原、森林可持續(xù)經(jīng)營、野生動物保護(hù)等銜接耦合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)的系統(tǒng)觀念和法治思維有待提升?！?/p>

生存發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之爭

在威寧縣檢察院督促整治喀斯特草原石漠化行政公益訴訟案中，檢察建議發(fā)出一年之后，2022年7月，威寧縣檢察院曾對百草坪的生態(tài)破壞問題整改情況進(jìn)行“回頭看”，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，游客無序旅游的現(xiàn)象有了明顯改善，但真正嚴(yán)重的違法圈地放牧問題未得到有效整改，百草坪的生態(tài)環(huán)境仍處于持續(xù)受侵害狀態(tài)。李愛等人在現(xiàn)場看到，百草坪內(nèi)有3處永久性建筑，還有5處用鐵絲網(wǎng)圍起來的臨時性建筑，均未進(jìn)行有效拆除。

“村民在百草坪內(nèi)圈地建房，主要是為了方便放牧。其中一戶牧民1993年時就在此建房放牧，家中飼養(yǎng)有幾百頭牛羊，由于其他地方并沒有足夠的草料供應(yīng)，百草坪就成了最佳選擇?！崩類鄹嬖V記者，他們在調(diào)查中了解到，其實(shí)牧民自身也意識到了過度放牧可能導(dǎo)致土地石漠化，從而形成惡性循環(huán)，但是他們并沒有別的出路。除非政府進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，開展生態(tài)移民，解除牧民的后顧之憂。

的確，對于普通老百姓而言，在生存發(fā)展和經(jīng)濟(jì)利益面前，生態(tài)保護(hù)從來都不是第一位的。對此，陜西省榆林市橫山區(qū)檢察院第二檢察部主任張文榮也深有感觸。

橫山區(qū)地處毛烏素沙漠與黃土高原過渡地帶，屬于荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)，生態(tài)環(huán)境極其脆弱，由此導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)相對落后。當(dāng)?shù)卮迕翊蠖嗍且苑N地為生，靠天吃飯，遇上年成不好的時候，地里幾乎沒有收成。

“近些年，國家允許土地流轉(zhuǎn)之后，一些村民把自家承包的土地轉(zhuǎn)租給他人以賺取租金，其中有些村民甚至違法開墾林地轉(zhuǎn)租以獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益?！睆埼臉s介紹說，他們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有18個鎮(zhèn)、街道辦事處轄區(qū)內(nèi)存在非法開墾林地修建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、種植農(nóng)作物等問題，毀林開墾導(dǎo)致近7000畝的林地被毀，地表植被嚴(yán)重破壞，大量土地裸露，揚(yáng)塵天氣增多，土地荒漠化嚴(yán)重。

“大多數(shù)村民法律意識較弱，對荒漠化防治更沒有足夠的認(rèn)識?！睆埼臉s告訴記者，對于村民的毀林行為，村干部發(fā)現(xiàn)后通常會進(jìn)行勸阻，但是并不能從根本上阻止此類行為的發(fā)生。

實(shí)踐表明，越是靠近荒漠化地區(qū)，人們對經(jīng)濟(jì)利益的追求越是迫切。記者查閱相關(guān)案例后發(fā)現(xiàn)在那些地方，人們過度放牧，過度開采礦山、林草場、地下水，故意毀壞公益林等各種行為屢見不鮮，只要有利可圖，便有人鋌而走險。

荒漠化治理應(yīng)遵循科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)

今年3月以來，我國陸續(xù)出現(xiàn)多次沙塵天氣，影響范圍波及多個省份。一時間，荒漠化防治話題引起了社會的廣泛關(guān)注。

對此，中國林業(yè)科學(xué)研究院荒漠化研究所所長吳波在《北京日報》上發(fā)表文章稱：“通過對歷史資料的研究可知，沙塵天氣的產(chǎn)生是一種自然現(xiàn)象，即使沒有人類活動的干預(yù)，只要條件具備，它也會發(fā)生，只不過人類活動的加劇會破壞原有地表植被，從而加速沙塵天氣發(fā)生的頻率，或加重其嚴(yán)重程度?！?/p>

據(jù)了解，在我國，荒漠化發(fā)展最快、危害最嚴(yán)重的有兩類地區(qū)：一是主要位于半干旱和半濕潤區(qū)的北方農(nóng)牧交錯區(qū)，分布有毛烏素、渾善達(dá)克、科爾沁和呼倫貝爾四大沙地，這些地區(qū)由于過度放牧、過度開墾等不合理的人類活動而荒漠化，主要分布于內(nèi)蒙古中部和東部、陜西北部等；二是干旱區(qū)內(nèi)沿內(nèi)陸河分布或位于內(nèi)陸河下游的綠洲地區(qū)，由于過度利用內(nèi)陸河水或過量抽取地下水導(dǎo)致綠洲退化，造成天然植被衰退和死亡，地下水位下降和湖泊干涸等。

那么，怎樣防治荒漠化？有人說：“要防沙治沙，就應(yīng)該多植樹?！薄耙獙⑸衬?yōu)樯帧！薄?/p>

“其實(shí)，這里面普遍存在著一個認(rèn)識誤區(qū)，‘樹治沙’‘沙變土’并不是絕對的正確命題，什么樣的沙漠需要治、怎么治，應(yīng)遵循科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)或滿足必要的條件。”吳波在文章中指出，科學(xué)研究證明，只有受氣候變化和人類活動影響形成的荒漠化土地，才有可能治理和需要治理，而對于那些天然的沙漠戈壁，保持其原始狀態(tài)和生態(tài)系統(tǒng)的完整性，讓在其中生存的動植物不被打擾，才是最好的選擇。

“治理方式也并不局限于種樹，應(yīng)該喬灌草結(jié)合。而且，荒漠化治理應(yīng)該‘以水定綠’，即恢復(fù)的植被不能超出水資源承載力?？偠灾?，我們應(yīng)堅(jiān)持‘宜林則林、宜草則草、宜灌則灌、宜荒則荒’的原則和理念?！眳遣ū硎?。

用好用活檢察公益訴訟助力荒漠化防治

防沙治沙是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，黨的二十大提出，要堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理。檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、維護(hù)國家利益和社會公共利益的重要力量，應(yīng)如何答好新時代防沙治沙這一必答題？

對此，天津大學(xué)法學(xué)院教授王小鋼將目光鎖定在了檢察公益訴訟制度上。在他看來，檢察院通過提起荒漠化防治公益訴訟，可以更好地堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，推動荒漠化綜合防治和系統(tǒng)治理。

“檢察機(jī)關(guān)通過提起行政公益訴訟，可以督促行政機(jī)關(guān)依法責(zé)令改正和進(jìn)行行政處罰，助力荒漠化防治；而通過提起刑事附帶民事公益訴訟和民事公益訴訟，則可以探索生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的多種履行方式，促進(jìn)受損生態(tài)有效修復(fù)。”王小鋼告訴記者，就荒漠化防治而言，責(zé)令改正與行政處罰同等重要，甚或比行政處罰更加重要，“因?yàn)榫推浔玖x而言，責(zé)令改正更容易實(shí)現(xiàn)荒漠化治理?！?/p>

貴州省威寧縣檢察院督促整治喀斯特草原石漠化行政公益訴訟案，就是一起典型的通過行政公益訴訟督促履職案。該案中，針對行政機(jī)關(guān)前期整改不到位的情況，2022年10月26日，該院及時提起行政公益訴訟，請求判令威寧縣林業(yè)局采取有效措施督促拆除違法建筑、治理違法圈地放牧等行為。

訴訟中，威寧縣林業(yè)局積極開展了整改。2022年12月2日，該院邀請人大代表、村民代表和“益心為公”志愿者實(shí)地回訪查看整改情況，發(fā)現(xiàn)案涉違法建筑和圈地放牧設(shè)施已全部拆除，原地覆土種草、改良草地等項(xiàng)目也按照計(jì)劃有序?qū)嵤ｈb于此，該院依法變更訴訟請求，請求確認(rèn)縣林業(yè)局怠于履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法，獲法院支持。

“檢察機(jī)關(guān)持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督破壞草原生態(tài)環(huán)境問題，并以‘訴’的確認(rèn)體現(xiàn)司法價值引領(lǐng)，最終深化了草原石漠化防治工作，推動當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，極具代表性?！眳⑴c實(shí)地回訪的威寧縣鹽倉鎮(zhèn)鎮(zhèn)長、縣人大代表蘇艷紅不禁為檢察機(jī)關(guān)點(diǎn)贊。

讓受損的生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)，是踐行恢復(fù)性司法理念的內(nèi)在要求，也是檢察公益訴訟辦案的核心價值。實(shí)踐中，荒漠化生態(tài)修復(fù)面臨生態(tài)損害賠償金收取難，以及如何管好、用好賠償金等問題，這需要檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮民事公益訴訟的作用，積極探索“公益訴訟+生態(tài)修復(fù)”辦案模式，促進(jìn)受損生態(tài)實(shí)現(xiàn)有效修復(fù)。

以內(nèi)蒙古自治區(qū)烏審旗檢察院訴寧夏某油氣技術(shù)服務(wù)有限公司、李某某等四人污染環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟一案為例。該案中，涉事公司把污水運(yùn)輸業(yè)務(wù)交給李某某負(fù)責(zé)，后李某某為節(jié)省運(yùn)輸成本，將污水傾倒至毛烏素沙地腹部半流動沙丘低地，導(dǎo)致植被枯死，且地下水中總固體（全鹽量）超標(biāo)。鑒于此，檢察機(jī)關(guān)通過采取督促行政機(jī)關(guān)編制生態(tài)修復(fù)方案、委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對案涉地塊損害程度進(jìn)行鑒定、提起刑事附帶民事公益訴訟等方式，依法追究違法行為人的生態(tài)修復(fù)責(zé)任。為解決生態(tài)修復(fù)資金收取及監(jiān)管難題，檢察機(jī)關(guān)還聯(lián)合相關(guān)部門推動設(shè)立專門賬戶，并持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督案涉地塊恢復(fù)治理情況，確保案涉賠償金用于生態(tài)恢復(fù)治理，使受損沙漠生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)。這為今后檢察機(jī)關(guān)辦理類似案件，管好用好賠償金，提升生態(tài)修復(fù)工作質(zhì)效提供了有益借鑒和參考。

在促進(jìn)荒漠化生態(tài)修復(fù)中，檢察公益訴訟實(shí)際上起到了很重要的補(bǔ)位作用?！霸谠S多類似案件中，行政主管部門往往存在以罰代管的情形。即便案件到了司法機(jī)關(guān)，如果檢察機(jī)關(guān)僅提起刑事公訴，相對應(yīng)地，法院判決也只會判處刑期和罰金，而對于受損生態(tài)如何修復(fù)卻是無能為力，此時就需要檢察公益訴訟來補(bǔ)位。”河南省尉氏縣檢察院第四檢察部主任朱永宏對此深有感觸。

在朱永宏辦理的一起案件中，尉氏縣檢察院通過大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型發(fā)現(xiàn)，該縣林業(yè)主管部門在查處毀林違法案件時，僅對違法行為人作出行政處罰，或?qū)讣€索移送公安機(jī)關(guān)，卻未及時監(jiān)督違法行為人補(bǔ)種樹木，案涉地區(qū)防護(hù)林缺失造成周邊近千畝固沙草地草枯死，土質(zhì)趨于沙化，部分地域甚至出現(xiàn)流動沙丘吞噬農(nóng)田的情況。今年3月，該院通過檢察公益訴訟履職，推動29件涉林違法案件被毀林地全部完成補(bǔ)種并驗(yàn)收合格，修復(fù)防風(fēng)固沙林約23畝，新栽植林木1.5萬余株。以辦理此案為契機(jī)，該院還與尉氏縣林長辦聯(lián)合制定《關(guān)于全面推行“林長+檢察長”工作方案》，建立健全行政執(zhí)法與司法銜接信息共享機(jī)制，形成縣域內(nèi)林草濕等生態(tài)資源保護(hù)合力。

令人欣慰的是，實(shí)踐中，各地檢察機(jī)關(guān)紛紛探索以內(nèi)部協(xié)同、區(qū)域聯(lián)動、跨部門協(xié)作等形成荒漠化防治聚合效應(yīng)。比如，內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察機(jī)關(guān)積極強(qiáng)化“四大檢察”一體履職，實(shí)現(xiàn)刑事打擊、行政督促履職、民事責(zé)任承擔(dān)相結(jié)合，推動生態(tài)環(huán)境全面修復(fù)；通過跨部門聯(lián)動，加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作，形成執(zhí)法司法合力；積極推進(jìn)跨區(qū)域協(xié)作，建立健全跨國境、跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境全流域保護(hù)，構(gòu)建荒漠化防治一體化新格局。

“高質(zhì)效辦好每一件荒漠化防治檢察公益訴訟案件，需要強(qiáng)化目標(biāo)協(xié)同、部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、政策協(xié)同，需要借助更加專業(yè)的智力、科技、數(shù)據(jù)支持，需要加強(qiáng)科普和法治宣傳，鼓勵、引導(dǎo)公眾參與，打攻堅(jiān)戰(zhàn)、持久戰(zhàn)?！鼻窬拜x表示，下一步，檢察機(jī)關(guān)將認(rèn)真貫徹落實(shí)黨和國家關(guān)于推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理的重點(diǎn)部署，積極穩(wěn)妥多辦、辦好有重大影響、示范作用的典型案件，通過鄂爾多斯“庫布其國際沙漠論壇”等國際平臺，向世界展示中國履行《聯(lián)合國防治荒漠化公約》的政治決心和法治擔(dān)當(dāng)。（陸青 賈琳琳）