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8月30日，廣西壯族自治區(qū)百色市中級人民法院墻上羅列著全院各庭室上個月的審判指標(biāo)，一眼望去，行政審判66%的服判息訴率被赫然標(biāo)紅，與其他庭室90%多的服判息訴率形成鮮明對比。

“上訴率高、申訴率高、服判息訴率低”——行政審判長期以來突出的“兩高一低”問題，正是“民告官”案件爭議化解難度大的真實(shí)反映。

“民告官”為何這么難？“民”怕“官官相護(hù)”，“官”怕“敗訴追責(zé)”，一旦不符合預(yù)期，雙方就會上訴、申訴，“一打到底”。案件數(shù)逐年上漲，人案矛盾難以解決，倒金字塔訴訟結(jié)構(gòu)不斷擠壓，使地方高院無法在審判指導(dǎo)方面投入更多精力……行政審判一手托著“民”、一手托著“官”，當(dāng)錯綜復(fù)雜的矛盾糾紛堆積到一起，人民法院如何通過行政審判，既維護(hù)好群眾的合法權(quán)益，又實(shí)現(xiàn)監(jiān)督支持行政機(jī)關(guān)依法行政？

新時(shí)代提出新命題。面對行政案件，法院不能一判了之、機(jī)械司法，只有深入探尋問題根源，及時(shí)發(fā)現(xiàn)案件背后的深層次問題，通過個案辦理推動類型化問題、普遍化矛盾的有效解決，才能真正實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了政通人和。

訴前：府院聯(lián)動，讓調(diào)解中心成為糾紛“過濾網(wǎng)”

8月29日，廣西南寧。興寧區(qū)政府大樓一角的大廳里，人雖不多，但一切井然有序。這里是興寧區(qū)群眾信訪服務(wù)中心，也是興寧區(qū)行政爭議調(diào)解中心。

前來這里的群眾神情淡定，并沒有想象中的劍拔弩張，只有工作人員有些腳步匆匆。

興寧區(qū)司法局局長黃康玲在樓道間忙碌地穿梭著。馬上進(jìn)入九月開學(xué)季，她將前一陣調(diào)解的因?qū)W區(qū)劃分產(chǎn)生的行政爭議資料歸檔存檔，又來到一樓來訪接待廳查看本月臺賬。和過去一樣，這個月來訪接待案件維持在十幾件。

盡管數(shù)量不算多，但從2021年8月調(diào)解中心成立至今，已經(jīng)化解了400余起行政爭議。而在調(diào)解中心成立之前，這些爭議多數(shù)都會涌入法院。

為何要設(shè)立這樣一個調(diào)解中心？要從2021年說起。

近些年，隨著興寧區(qū)舊城改造、市容整治、征地拆遷等工作展開，行政爭議也隨之增加。

“群眾的法律意識也逐步提高了，有了沖突就選擇找法院‘打官司’?！睆V西壯族自治區(qū)高級人民法院行政庭庭長羅伊里介紹，自2015年新修訂的行政訴訟法實(shí)施以來，廣西全區(qū)行政審判案件猛增，年均增幅10%以上，2021年達(dá)到了頂峰26804件，人案矛盾愈發(fā)突出。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’。我國有14億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負(fù)！”

如何破局？

“行政爭議性質(zhì)較為特殊，爭議一方主體是行政機(jī)關(guān)，另一方是老百姓，雙方地位在客觀上是不平等的。如果法院只對行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行合法性評價(jià)，不積極關(guān)注和回應(yīng)老百姓真實(shí)訴求，實(shí)質(zhì)性解決行政爭議，就會引發(fā)上訴、申訴，以致‘案件衍生’‘程序空轉(zhuǎn)’‘兩高一低’?！绷_伊里說。

“老百姓到法院是為了解決問題的，絕不是來‘走程序’的?！比绾巫屓罕娗袑?shí)得到實(shí)惠？如何讓問題得到實(shí)質(zhì)性解決？

“要推動爭議在行政程序環(huán)節(jié)解決，避免成訟。”羅伊里表示，“調(diào)解中心是化解矛盾的前沿陣地，更是府院聯(lián)動實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的生動實(shí)踐。要凝聚多方合力，共同促進(jìn)爭議實(shí)質(zhì)性化解，將矛盾化解在訴前。”

2021年8月，興寧區(qū)行政爭議調(diào)解中心掛牌成立。

專門成立調(diào)解中心，調(diào)解爭議有哪些獨(dú)特優(yōu)勢？

“首先從案源來說，前來信訪、申請行政復(fù)議、到法院起訴的行政糾紛，在征得老百姓同意后，都會集中在調(diào)解中心先行調(diào)解或協(xié)調(diào)化解，三個端口將絕大多數(shù)糾紛都覆蓋到了?！秉S康玲介紹，南寧市中級人民法院和興寧區(qū)人民法院在調(diào)解中心設(shè)立有法院聯(lián)絡(luò)站，在訴前、訴中、訴后都會和調(diào)解中心保持及時(shí)溝通和資源共享。

在群眾和行政機(jī)關(guān)眼中，調(diào)解中心是“解決問題的場所。”當(dāng)面鑼、對面鼓，所有的想法攤開在桌面，大家共同協(xié)商解決方案。

8月29日，興寧區(qū)行政爭議調(diào)解中心二樓的調(diào)解室內(nèi)，一起行政復(fù)議案件正在進(jìn)行中。某企業(yè)因未組織竣工驗(yàn)收擅自交付使用，被城市執(zhí)法局罰款。企業(yè)提起行政復(fù)議，希望行政機(jī)關(guān)從為企業(yè)紓困解難的角度考慮，能否減輕、從輕處罰。

兩小時(shí)后，企業(yè)負(fù)責(zé)人終于松了口氣：“我們來這里就是希望有一個面對面溝通的渠道，交換彼此的想法，說明我們的難處。雖然問題還沒有解決，但通過這次溝通我們相信行政機(jī)關(guān)能處理好?！绷硪幻妫姓C(jī)關(guān)也表示會積極配合調(diào)解工作，支持小微企業(yè)發(fā)展，妥善化解爭議。

遠(yuǎn)在200多公里外的山城百色，在行政爭議調(diào)解中心的探索則錨定行政復(fù)議化解行政爭議主渠道的作用發(fā)力。

也是在2021年，百色中院聯(lián)合市司法局在全區(qū)成立首家行政爭議調(diào)解中心。截至今年8月，調(diào)解中心調(diào)解案件217件，調(diào)解成功率達(dá)60%。

效果緣何如此顯著？

百色中院行政審判庭原庭長羅錫平介紹，百色行政爭議調(diào)解中心探索“行政復(fù)議、行政訴訟”兩線共治，合力化解糾紛。

一直以來，行政爭議“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”格局難以改變，行政復(fù)議的作用和價(jià)值遠(yuǎn)未完全發(fā)揮。群眾擔(dān)心“官官相護(hù)”，對復(fù)議程序不夠了解和信任；復(fù)議機(jī)關(guān)因沒有完善的監(jiān)督糾錯機(jī)制，擔(dān)心變更復(fù)議決定不僅會“得罪政府”，還有可能“當(dāng)被告”。

“信訪不信法”“信大不信小”，導(dǎo)致不斷上訴、申訴，更甚者訴訪纏繞，矛盾成了雪球越滾越大。

“要推動發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和主渠道作用?！?月13日，全國大法官研討班指出。

如何在實(shí)踐中進(jìn)一步探索非訴銜接，讓“行政復(fù)議、行政訴訟”兩線共治發(fā)揮實(shí)效？

羅錫平介紹，法院和司法行政機(jī)關(guān)會在各自程序中為當(dāng)事人和行政機(jī)關(guān)提供風(fēng)險(xiǎn)評估，引導(dǎo)爭議進(jìn)入調(diào)解中心。調(diào)解中心受理后，會及時(shí)協(xié)調(diào)所涉部門參與調(diào)解，其他相關(guān)單位積極配合。達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，及時(shí)制作調(diào)解書、和解書等法律文書；調(diào)解不成的，依法作出裁判或復(fù)議決定。

百色市司法局副局長黃莉淳介紹，調(diào)解中心在行政復(fù)議調(diào)解實(shí)踐中，探索出復(fù)議員、案件審理委員會和復(fù)議委員會的三級調(diào)解辦案模式。如果爭議較難化解進(jìn)入到最后一級復(fù)議委員會，則由市領(lǐng)導(dǎo)出面召集各部門共同解決問題。

2022年，百色法院受理行政案件數(shù)下降16.86%，訴源治理成效顯著。人民調(diào)解、行政調(diào)解、法院調(diào)解“三調(diào)”合力，切實(shí)將行政糾紛吸附在當(dāng)?shù)?、化解在基層?/p>

研究建立健全行政糾紛解決體系，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)化解糾紛的“分流閥”作用，黨中央提出的依法治國工作布局藍(lán)圖在實(shí)踐中落地。

2022年，廣西法院行政案件數(shù)迎來拐點(diǎn)。數(shù)據(jù)顯示，2022年，全區(qū)法院新收一審行政案件數(shù)量首度下降，降幅為17.69%。今年上半年，新收一審行政案件數(shù)在2022年的基礎(chǔ)上繼續(xù)保持回落，新收一審行政案件同比下降10.15%。如今，行政爭議調(diào)解中心已在廣西各地鋪開，各級政府已設(shè)立43家調(diào)解機(jī)構(gòu)。

“政和通”行政爭議調(diào)解中心、“龍城新橋”行政爭議調(diào)解室、“六堡茶”行政爭議調(diào)解中心、鄉(xiāng)村振興行政爭議調(diào)解室……廣西法院積極探索和打造訴源治理特色品牌，不斷加強(qiáng)府院聯(lián)動，暢通溝通橋梁，把矛盾解決端口不斷前移，將行政案件訴源治理工作做實(shí)做細(xì)做深。

訴中：示范性裁判，從“審理一案”到“治理一片”

山水秀美的廣西，素有“八山一水一分田”之稱。近些年來，隨著中國—東盟自貿(mào)區(qū)建設(shè)、平陸運(yùn)河建設(shè)等重點(diǎn)項(xiàng)目的開展，廣西在快速的建設(shè)發(fā)展中，不可避免地引發(fā)大量征地拆遷、征收補(bǔ)償?shù)燃m紛，并且多數(shù)以群體性系列案形式出現(xiàn)。

如何避免就案辦案？如何讓審理一案能夠發(fā)揮更多實(shí)效？

2021年，廣西高院印發(fā)《類型化系列案件示范性裁判工作規(guī)則（試行）》提出，對涉眾性系列案件，提倡作出“示范性裁判”，待生效后依法處理其余系列案件。

7月10日，柳州市中級人民法院通過示范庭審形式，公開審理一起行政機(jī)關(guān)主動“要求”敗訴的行政訴訟案件。

行政機(jī)關(guān)主動“要求”敗訴，到底是為何？

今年7月，融水苗族自治縣因征地拆遷引發(fā)的18件行政案件一并涌入柳州中院。行政機(jī)關(guān)因遲遲與村民無法談攏征收補(bǔ)償安置問題，眼看征地項(xiàng)目進(jìn)度被嚴(yán)重耽誤，為了保障項(xiàng)目順利推進(jìn)以及大多數(shù)已經(jīng)達(dá)成征收補(bǔ)償協(xié)議村民的利益，權(quán)衡之下選擇了直接強(qiáng)拆。

“我們強(qiáng)拆確實(shí)是違法了?！崩蠀鞘侨谒h征補(bǔ)中心的法律顧問，他有些不好意思，但又解釋著，“我們也沒辦法，我們愿意給補(bǔ)償款，但村民不愿意接受。他們要求提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、指定安置地位置，有的村民還要求多征地多給一些補(bǔ)償，這些要求都不符合征收安置補(bǔ)償政策，我們怎么解釋他們也不聽，一說幾句就起哄?！?/p>

“有時(shí)我們甚至希望村民去法院起訴。”老吳坦言，因?yàn)椤按迕癫宦犖覀兊?，但他們聽法院的”?/p>

而村民黃某則表示：“只有法院判決了，我們才相信政府會給錢，否則不知道補(bǔ)償款什么時(shí)候才能到手里。”

“這樣的案件不少”，柳州中院行政庭庭長覃政介紹，一旦判決，政府面臨一敗全敗的境地，政府的形象將嚴(yán)重受損。

如何通過“審理一案”促“多案化解”，實(shí)質(zhì)性化解行政爭議，一攬子解決類案糾紛？

根據(jù)《類型化系列案件示范性裁判工作規(guī)則（試行）》規(guī)定，柳州中院將該案作為柳州范圍內(nèi)首例行政示范訴訟案件，于7月10日開庭審理，市人大代表、政協(xié)委員，市司法局、五個城區(qū)司法局及相關(guān)執(zhí)法單位負(fù)責(zé)人、工作人員共百余人旁聽本次庭審。

群眾的不合理訴求如何勸說？政府的違法行為如何杜絕？

覃政告訴記者，該案原告黃某是村民代表，也是大學(xué)生，調(diào)解過程中，法官充分向黃某釋明國家有關(guān)政策和法律法規(guī)，并由黃某勸服村里的老人；對于行政機(jī)關(guān)，則明確其行為違法，提出有關(guān)司法建議。同時(shí)沒有一判了之，而是引導(dǎo)雙方從實(shí)質(zhì)性化解角度出發(fā)，就補(bǔ)償安置事宜進(jìn)行協(xié)商，共同找尋解決糾紛的最佳路徑。

最終，雙方達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議，原告當(dāng)庭撤訴。為確保原告合法權(quán)益，柳州中院就補(bǔ)償安置協(xié)議出具司法確認(rèn)書。后續(xù)17件案件均參照示范性案件的最終處理結(jié)果予以處理。

“下次再遇到，我們不會再違法強(qiáng)拆了，我們也會提前介入執(zhí)法決策，主動把工作做在前面?！崩蠀钦f道。

黃某也表示：“其他村民看到我們這個案子的處理，也會對照自己的實(shí)際情況，形成合理預(yù)期，接受法院確認(rèn)的補(bǔ)償安置方案?！?/p>

“從政治上看，從法治上辦。”

此例示范性訴訟以既保障了群眾的合法權(quán)益，又不損害政府公信力的方式實(shí)質(zhì)性化解了糾紛，同時(shí)以公開審理的方式，進(jìn)一步加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)依法行政的意識，助推行政執(zhí)法人員增強(qiáng)法治思維和法治意識，提高依法行政能力和應(yīng)訴水平，真正達(dá)到“審理一案、規(guī)范一類、教育一片”的示范效果。

據(jù)介紹，為解決法律適用分歧，統(tǒng)一審理規(guī)則和裁判尺度，廣西高院先后出臺“三大糾紛”（土地、山林、水利）、“兩違”整治、國有土地上房屋征收補(bǔ)償、不動產(chǎn)登記等四類行政案件裁判指引，每年編撰行政案件發(fā)改分析報(bào)告，有力地指導(dǎo)下級法院進(jìn)一步提高裁判質(zhì)效，化解行政爭議。

從“審理一案”到“治理一片”，廣西法院通過實(shí)踐探索，實(shí)質(zhì)性化解行政爭議，實(shí)現(xiàn)了行政案件辦理的政治效果、法律效果、社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。

訴后：抓末端、治已病，將監(jiān)督支持貫穿始終

如何讓重點(diǎn)行政執(zhí)法領(lǐng)域的違法行為不再反復(fù)發(fā)生？

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。”

“違法領(lǐng)域集中”“違反法定程序”“未能兼顧公正與效率”“基層執(zhí)法建設(shè)有待加強(qiáng)”……一份關(guān)于行政機(jī)關(guān)敗訴的專題報(bào)告，以翔實(shí)的數(shù)據(jù)客觀反映了法院在審理行政案件中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法存在的突出問題。這份直面問題的報(bào)告，是2022年5月廣西高院報(bào)送給廣西黨委政法委的《關(guān)于行政機(jī)關(guān)行政訴訟有關(guān)情況的報(bào)告》。

專題報(bào)告提供數(shù)據(jù)決策的同時(shí)，法院更進(jìn)一步，主動爭取黨委支持，形成合力助推法治政府建設(shè)。

廣西高院副院長義芳在今年5月全區(qū)法院行政審判工作會議上要求，全區(qū)法院要堅(jiān)持能動司法，主動融入社會治理，不僅要通過發(fā)白皮書、司法建議反饋問題，還要積極作為，主動地去幫助、推動政府及其部門解決好突出問題、改進(jìn)和完善治理，減少爭議發(fā)生，實(shí)現(xiàn)最佳司法效能。

2022年3月，廣西高院支持推動柳州市制定出臺《柳州市“一府兩院”法治共建聯(lián)動機(jī)制工作方案》，在廣西首創(chuàng)由市長、院長、檢察長共同組建的“三長會商”會議機(jī)制。

針對征地拆遷等高發(fā)多發(fā)糾紛，柳州先后印發(fā)《柳州市自然資源違法用地上建筑物處置暫行辦法》《柳州市行政執(zhí)行案件“裁執(zhí)分離”工作制度》，精準(zhǔn)回應(yīng)征地拆遷工作中反復(fù)出現(xiàn)的依法推進(jìn)時(shí)間不足、執(zhí)法程序不規(guī)范、強(qiáng)制拆除賠償多、敗訴率高等痛點(diǎn)難點(diǎn)問題，切實(shí)打破強(qiáng)拆案件“拆一件敗訴一件”的怪圈。

府院聯(lián)動進(jìn)一步加深，廣西高院、檢察院、司法廳《關(guān)于共同推進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作意見（試行）》、廣西高院《關(guān)于進(jìn)一步提高行政審判質(zhì)效 切實(shí)推進(jìn)解決“兩高一低”問題的意見》在今年七八月先后發(fā)出，將司法實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為長效的機(jī)制制度，讓行政審判更加有章可循。

8月25日，廣西法治政府建設(shè)工作會議在南寧舉行。廣西高院、檢察院、公安廳、司法廳4家政法單位圍繞各自工作職責(zé)作發(fā)言；自治區(qū)自然資源廳、住建廳、市場監(jiān)管局作工作匯報(bào)。自治區(qū)黨委副書記、人民政府主席藍(lán)天立，自治區(qū)黨委常委、政法委書記何文浩，自治區(qū)高院黨組書記、院長黃海龍出席會議并講話。

這場區(qū)級的重要會議，意味著府院聯(lián)動、法治政府建設(shè)向更深更高層次推進(jìn)。

“每一起行政糾紛的背后，都是群眾對具體行政行為的不滿。行政機(jī)關(guān)敗訴，說明依法行政做得不到位，甚至存在侵害老百姓利益的問題，影響政群關(guān)系，損害政府公信力和黨的執(zhí)政根基?！?月25日，黃海龍?jiān)跁习l(fā)言說道，“要牢固樹立雙贏多贏共贏的司法理念，盡可能一次性實(shí)質(zhì)解決行政爭議，厚植黨的長期執(zhí)政根基。”

數(shù)據(jù)顯示，2022年全區(qū)一審新收案件數(shù)大幅下降，降幅為17.69%，訴源治理成效顯著；2023年上半年行政機(jī)關(guān)敗訴率同比降低，一審案件行政機(jī)關(guān)敗訴率同比下降近5個百分點(diǎn)。

取得成績的同時(shí)，廣西法院堅(jiān)持問題導(dǎo)向，繼續(xù)加大抓末端、治已病的力度。

報(bào)告顯示，2021年1月至2023年6月，全區(qū)法院發(fā)出的司法建議265份，得到了行政機(jī)關(guān)有效反饋。

“堅(jiān)持依法行政，是減少行政糾紛、降低行政機(jī)關(guān)敗訴率的基礎(chǔ)?！秉S海龍說道。

“無論是普通行政案件，還是涉征收拆遷、社會保障、環(huán)境資源等重點(diǎn)領(lǐng)域行政案件，我們都要運(yùn)用‘穿透性思維’，準(zhǔn)確把握當(dāng)事人的真實(shí)意思，把府院聯(lián)動貫穿訴前、訴中、訴后各環(huán)節(jié)，盡可能一次性實(shí)質(zhì)化解行政糾紛?！秉S海龍接受采訪時(shí)說，在全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國的歷史進(jìn)程下，在提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，行政審判責(zé)任重大、使命光榮?！皬V西法院將持續(xù)做好這篇特色文章?！?/p>

如何助推行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步提高依法行政理念？如何將“監(jiān)督就是支持、支持就是監(jiān)督”理念貫穿始終？

廣西高院提出建議：

——建議自治區(qū)層面統(tǒng)一推進(jìn)完善府院聯(lián)動機(jī)制，建立法院與行政機(jī)關(guān)涉法案例同堂研討機(jī)制。

——建議對重點(diǎn)領(lǐng)域矛盾糾紛找準(zhǔn)癥結(jié)，完善制度、規(guī)范程序、改進(jìn)治理，端口前移，從源頭減少爭議。

——研究建立行政機(jī)關(guān)自我糾錯制度，鼓勵行政機(jī)關(guān)在行政程序中及時(shí)自我糾正不當(dāng)行政行為，減少行政爭議成訟。

——進(jìn)一步加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴能力，做到既出庭又出聲出力，發(fā)揮依法行政和實(shí)質(zhì)解決行政爭議“領(lǐng)頭雁”作用。

——進(jìn)一步優(yōu)化法治政府建設(shè)評價(jià)約束機(jī)制。將敗訴率、履行生效裁判、司法建議落實(shí)等納入考核。

一項(xiàng)項(xiàng)建議直面問題、敢于直言；一條條舉措有的放矢、標(biāo)本兼治。至此，訴前分流、訴中示范、訴后反饋，形成完整閉環(huán)。

讓群眾的合理訴求得以實(shí)現(xiàn)，讓政府的行政行為不再違法，讓訴源治理發(fā)揮合力，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏，不斷厚植黨的執(zhí)政根基，正在一個個行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的實(shí)踐中不斷實(shí)現(xiàn)。從“審理”到“治理”，廣西法院通過生動實(shí)踐，為社會共治貢獻(xiàn)司法智慧。（記者 王珊珊 董星雨）