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“倉廩實，天下安。”耕地是我國最為寶貴的資源之一，耕地保護關(guān)系吃飯大事，事關(guān)國家安全和社會穩(wěn)定。近期，浙江省寧波市江北區(qū)人民法院發(fā)布了一批涉及改變耕地用途的典型案件，以此警示耕地“非農(nóng)化”“非糧化”行為的違法性，倡導(dǎo)社會公眾嚴守耕地紅線，守護糧倉“耕”基。

將耕地出租他人種植花木

土地租賃合同無效

周某因種植花木需要，與張某簽訂土地租賃合同，約定張某將自家承包經(jīng)營的基本農(nóng)田租賃給周某用于種植花木，租賃價格第一年為每畝600元，以后每年租賃價格不低于當年200公斤晚稻谷價格（按當?shù)貒壹Z食收購標準價計算）；租金于每年10月20日前支付；合同到期后，周某應(yīng)在一個月內(nèi)恢復(fù)耕地，復(fù)耕費由周某承擔。后周某未按時支付租金，張某將其訴至江北法院。

江北法院經(jīng)審理認為，周某與張某簽訂的土地租賃合同所涉土地為農(nóng)民集體所有且為張某家庭承包經(jīng)營，實為土地承包經(jīng)營權(quán)租賃合同。合同指向標的物為張某作為家庭承包方代表所持《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》相對應(yīng)的基本農(nóng)田。基本農(nóng)田是指根據(jù)一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。國家保護耕地，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地，禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。周某與張某將基本農(nóng)田用于種植花木的經(jīng)營權(quán)租賃約定違反了法律強制性規(guī)定，合同無效，因合同取得的財產(chǎn)，應(yīng)當予以返還。

該院遂判令周某一個月內(nèi)移除張某承包經(jīng)營的土地上的附著物，并將土地返還張某，按照約定支付土地占有使用費。

未經(jīng)審批將耕地出租建房

土地租賃合同無效

2007年，吳某與陳某簽訂土地租賃合同，約定吳某將自家承包的4畝耕地及荒地一起租賃給陳某建設(shè)廠房，期限自2007年1月1日至2022年12月31日。陳某承租后，在土地上搭建廠房用于生產(chǎn)經(jīng)營，并一次性支付了所有租金。

2009年，原寧波市國土資源局因吳某家庭承包的土地未經(jīng)依法辦理用地手續(xù)而擅自占用耕地建造廠房，對吳某作出行政處罰決定，責令其退還非法占用土地、自行拆除所建建筑、恢復(fù)土地原狀并處罰款。

后吳某經(jīng)催告仍未自動履行、陳某也未配合拆除廠房，該耕地上陳某建造的廠房后被強制拆除。陳某遂將吳某訴至江北法院，請求吳某返還強制拆除后未使用土地期間的租金、賠償廠房損失等。

江北法院經(jīng)審理認為，除法定情形外，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；如確需占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。涉案土地屬吳某家庭承包的農(nóng)民集體所有土地，陳某租賃該土地并非用于農(nóng)業(yè)建設(shè)，而是用于建造廠房進行經(jīng)營，改變了土地的用途，且未辦理相應(yīng)的建設(shè)用地審批手續(xù)，故該份土地租賃合同違反了法律強制性規(guī)定，屬無效合同。

江北法院遂判令吳某返還陳某未使用土地期間的租金，并根據(jù)具體過錯程度賠償陳某因此所造成的損失。

耕地長期拋荒變垃圾場

行政公益訴訟助力土地修復(fù)

江北某鎮(zhèn)某村內(nèi)面積為27.522畝的耕地長期處于拋荒狀態(tài)，并被作為傾倒堆放淤泥生活垃圾場地，致使土地資源遭到破壞。該屬地鎮(zhèn)政府，在自然資源和規(guī)劃部門發(fā)函以及收到檢察建議后，未履行監(jiān)管職責且未及時組織開展復(fù)耕工作，寧波市江北區(qū)人民檢察院對該鎮(zhèn)政府提起行政公益訴訟。

江北法院經(jīng)審查認為，長期拋荒閑置耕地資源，既不利于土地綜合整治，影響土地管理，也不符合制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”、穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)的政策要求。該地塊堆放有大量淤泥和生活垃圾，受雨水侵蝕等作用的影響，致使土壤及地下水存在受污染的重大風險，影響該村生態(tài)環(huán)境。該鎮(zhèn)政府作為屬地政府，對轄區(qū)內(nèi)因拋荒導(dǎo)致耕地種植條件破壞或耕地質(zhì)量等級下降的土地，負有組織、督導(dǎo)進行復(fù)耕工作等職責。

江北檢察院提起公益訴訟后，江北法院積極督促該鎮(zhèn)政府落實復(fù)耕組織、督導(dǎo)工作，該鎮(zhèn)政府多次與相關(guān)當事人及村民委員會溝通，就該地塊復(fù)耕達成一致意見。該地塊已于2023年3月初整改完畢，并于2023年3月15日通過寧波市自然資源和規(guī)劃局江北分局、寧波市江北區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局復(fù)耕驗收。江北檢察院的公益訴訟請求已全部實現(xiàn)，遂向法院申請撤回起訴，江北法院裁定準許江北檢察院撤回起訴。

觀察思考

提升保護意識 嚴守耕地紅線

“手中有糧，心中不慌。”十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策，耕地資源是延續(xù)農(nóng)耕文化的載體與保障糧食安全的根基。近年來，我國部分地區(qū)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”趨勢明顯，不利于我國糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護與社會穩(wěn)定。

法官提醒，擅自改變耕地用途為違法行為，如占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等行為均系違法行為。本文案例一中將基本農(nóng)田出租他人種植花木與案例二中將耕地出租他人建設(shè)廠房而簽訂的土地租賃合同均因違反法律強制性規(guī)定而無效。

耕地撂荒不僅浪費土地資源，導(dǎo)致農(nóng)作物減產(chǎn)或絕收，甚至會導(dǎo)致土地退化、土壤污染等問題，對生態(tài)環(huán)境造成不良影響，同樣是一種違法行為。我國法律規(guī)定，任何單位和個人不得閑置、荒蕪耕地?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。本文案例三中屬地鎮(zhèn)政府對轄區(qū)內(nèi)因拋荒導(dǎo)致耕地種植條件破壞或耕地質(zhì)量等級下降的土地，負有組織、督導(dǎo)進行復(fù)耕工作等職責。

寸土寸金關(guān)乎國計，一壟一畝承載民生。耕地保護需要廣大群眾與相關(guān)部門共同努力，提升耕地保護意識，嚴守耕地紅線，落實督導(dǎo)職責，讓“良田”回歸“糧田”，真正實現(xiàn)把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。（記者 余寧 通訊員 張兢兢）