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4月3日，浙江省臺(tái)州市不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)中心，工作人員正在詳細(xì)地告知買賣雙方預(yù)告登記的重要性，“保障購房者合法權(quán)益，防范房產(chǎn)交易風(fēng)險(xiǎn)，網(wǎng)簽和預(yù)告登記一個(gè)都不能少！”

使用“浙里辦”APP線上辦理房產(chǎn)交易手續(xù)的群眾也發(fā)現(xiàn)了一個(gè)小變化——在網(wǎng)上提交信息時(shí)，一份“風(fēng)險(xiǎn)告知書”自動(dòng)彈出，“買賣雙方宜及時(shí)申請辦理不動(dòng)產(chǎn)買賣預(yù)告登記，否則可能面臨交易風(fēng)險(xiǎn)。”簡單幾句話躍入眼簾，十分醒目。

浙江各地的房屋等不動(dòng)產(chǎn)交易中，被反復(fù)提及的預(yù)告登記究竟是什么？為何備受不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的重視？

一切變化，還得從浙江省高級(jí)人民法院收到的一類案件說起。

執(zhí)行房產(chǎn)于法有據(jù)，百姓維權(quán)卻陷入困局，風(fēng)險(xiǎn)能否提前規(guī)避？

浙江高院審判監(jiān)督第一庭，自2010年以來一直負(fù)責(zé)執(zhí)行異議之訴案件的審理和全省的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作。

某段時(shí)間里，庭里的法官們忽然發(fā)現(xiàn)，茶余飯后，大家經(jīng)常討論的內(nèi)容似乎開始指向同一類案子，可討論來討論去，還是面露難色。

在金華、嘉興、臺(tái)州等地，房產(chǎn)公司因資金鏈斷裂，樓盤爛尾，材料供應(yīng)商、工程承包方、銀行等債權(quán)人拿不到應(yīng)得的貨款、工程款等，紛紛到法院起訴，要求法院對房產(chǎn)公司名下的房屋查封并執(zhí)行。

可另一邊，聽到消息的購房者坐不住了，“我花這么多錢買的房子，甚至人都住進(jìn)去了，怎么房子還被執(zhí)行了？！”大家紛紛到法院提出執(zhí)行異議，案子一下就多了起來。

“根據(jù)民法典，房產(chǎn)公司因合法建造行為取得所有權(quán)，進(jìn)入市場交易的一手房先要由房產(chǎn)公司辦理產(chǎn)權(quán)登記，再辦理過戶登記，所有權(quán)才轉(zhuǎn)移給買受人?！闭憬咴簩彵O(jiān)一庭副庭長劉國華介紹，“可咱們買過房的人都知道，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中普遍采用預(yù)售制度，買一手房做不到‘給錢’和‘辦證’同時(shí)同步的銀貨兩訖，從合同簽訂、房款交付到產(chǎn)權(quán)證辦理，耗時(shí)不短，甚至動(dòng)輒需要幾年時(shí)間。在此期間，若是房地產(chǎn)公司資金鏈斷裂或者其他原因負(fù)債，進(jìn)入執(zhí)行程序，那大家傾盡一生甚至幾代人的積蓄購買的房產(chǎn)可能面臨落空的風(fēng)險(xiǎn)。”

與此同時(shí)，房地產(chǎn)公司往往欠債數(shù)額驚人，被查封的房產(chǎn)經(jīng)常就是上百套。臺(tái)州某房產(chǎn)公司案件中，被查封的房屋套數(shù)更是多達(dá)344套?！皫装偬追孔泳褪菐装賯€(gè)家庭，背后影響的可能是幾千人，甚至幾萬人呢！”浙江高院研究室主任馮亞景感慨。

由此引發(fā)的購房戶群體性信訪事件時(shí)有發(fā)生，對社會(huì)穩(wěn)定造成了極大影響。此外，二手房領(lǐng)域，全省各地因房屋出賣人“一房二賣”“先賣后抵”導(dǎo)致的信訪案件也是層出不窮，案件處理難度不小，地方政府面臨巨大維穩(wěn)壓力。

“厚厚的案卷，摞起來那么高。房子對于老百姓來說意味著什么，我們怎么可能不清楚？！”法官們越發(fā)覺得肩上擔(dān)子重，“這個(gè)工作不好做，但卻必須得做好。”

那段時(shí)間，審監(jiān)一庭辦公室的燈關(guān)得越來越晚了。

法官們糾結(jié)為難的點(diǎn)其實(shí)很清楚，“一般金錢債權(quán)人的權(quán)益和購房者的權(quán)益都是合法的，在被執(zhí)行的房產(chǎn)公司財(cái)產(chǎn)有限的情況下，支持一方主張，則另一方的權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)。各方利益該如何平衡？”問題不好解決。

那么，法律層面對此是怎么規(guī)定的呢？

案件承辦法官介紹，在購房合同沒有辦理預(yù)告登記的情況下，購房者要排除執(zhí)行多需要參照《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《執(zhí)行異議復(fù)議規(guī)定》）第二十八條、第二十九條的規(guī)定，前者要求買受人同時(shí)滿足查封前簽訂合法有效的書面買賣合同、合法占有和支付全部價(jià)款、非因本人自身原因未辦理過戶登記四大要件；后者除了要滿足查封前簽訂合法有效的書面買賣合同、支付一半以上價(jià)款外，還要求該房屋是唯一住房。

“這些條件就比較嚴(yán)苛了，一般購房者很難滿足，所以他們的執(zhí)行異議也很難被法院支持?！眲A坦言，同時(shí)，“非因本人原因未辦理過戶”以及“唯一住房”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有一定主觀性和爭議性，不容易案結(jié)事了，購房者即使勝訴了也要付出不菲的訴訟成本。

審理多起此類案件的法官沈偉對此感觸尤深。他告訴記者，法官們經(jīng)常感到自己面對著制度正義與個(gè)案正義的選擇困境。從制度正義來看，法院執(zhí)行房產(chǎn)在法律上的確沒有任何問題，“可這么判，房產(chǎn)被執(zhí)行了、拍賣了，老百姓付了錢卻拿不到房，這確實(shí)與大家樸素的正義觀不符。群眾意見大，我們壓力也不小啊?！?/p>

但與此同時(shí)，法官們卻又感到非常困惑，《執(zhí)行異議復(fù)議規(guī)定》第三十條中明確規(guī)定了預(yù)告登記制度可以排除執(zhí)行，這一條款相較于該規(guī)定第二十八條和第二十九條來說，構(gòu)成要件相對簡單，爭議不大，容易判斷，只要購房者能在簽訂購房合同后及時(shí)主動(dòng)申請辦理預(yù)告登記，幾乎不會(huì)引發(fā)后續(xù)訴訟。

“簡單來說，正常履行中的房產(chǎn)交易辦理了預(yù)告登記，后面房地產(chǎn)公司資金鏈出問題，法院一般也會(huì)支持購房戶的異議，不會(huì)執(zhí)行這套房子。”劉國華告訴記者，“可為什么老百姓放著‘陽光大道’不走呢？”

“明明早去做個(gè)預(yù)告登記就能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，何苦要等到房子被執(zhí)行了，再去提執(zhí)行異議？”法官們意識(shí)到，要跳出案子來解決問題，調(diào)研小組隨即成立。

與購房者進(jìn)行深入交流后，調(diào)研小組才明白，社會(huì)大眾對預(yù)告登記制度甚至不動(dòng)產(chǎn)登記才發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的規(guī)定缺乏足夠的了解，沒有認(rèn)識(shí)到預(yù)告登記在預(yù)防交易風(fēng)險(xiǎn)方面的強(qiáng)大作用，“政府都備案了，怎么房子還不是我的呢？”“網(wǎng)簽和預(yù)告登記有什么區(qū)別？反正不都是政府管的嘛?！崩习傩盏恼`區(qū)就在這里。

當(dāng)時(shí)剛剛從寧波市奉化區(qū)人民法院院長調(diào)任浙江高院審監(jiān)一庭庭長的趙江濤得知情況后，想到經(jīng)法院建議，奉化當(dāng)?shù)厝嬉龑?dǎo)推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)預(yù)告登記制度的做法，要求調(diào)研小組先對奉化的相關(guān)做法成效進(jìn)行核實(shí)。果然，奉化當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門在2020年聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)預(yù)告登記的通知》后，成效良好，不動(dòng)產(chǎn)交易領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)糾紛明顯下降。

那么全省的情況如何？有無推廣價(jià)值？趙江濤隨即請示院領(lǐng)導(dǎo)：“我們要馬上行動(dòng)起來，去相關(guān)單位調(diào)研調(diào)研，看看怎么提前把這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)給堵上！”

審監(jiān)一庭的法官們都明白，只有厘清路子，才能開對方子。

好制度為何少人問津？一場“人來人往”的深度調(diào)研直面問題痛點(diǎn)，凝聚治理共識(shí)

2021年10月21日，在浙江省政務(wù)協(xié)同平臺(tái)“浙政釘”上，一封《關(guān)于協(xié)助調(diào)研房產(chǎn)交易預(yù)告登記制度情況的函》被分別發(fā)送給了浙江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、浙江省自然資源廳，發(fā)函的是浙江高院。

函里寫道：“針對我省三級(jí)法院在案件辦理過程中發(fā)現(xiàn)存在房屋買賣‘重網(wǎng)簽備案、輕預(yù)告登記’，導(dǎo)致過戶登記前房屋被‘一房二賣’、抵押、查封引發(fā)的執(zhí)行異議之訴案件數(shù)量多、審理難的問題，我院將對相關(guān)情況開展調(diào)研，并計(jì)劃近期赴貴廳交流協(xié)商，請貴廳予以協(xié)助?！?/p>

文后附著的，是一份直面問題、要點(diǎn)清晰、簡潔明了的調(diào)研提綱。

其后幾天，審監(jiān)一庭副庭長劉國華分別與省建設(shè)廳法規(guī)處、房產(chǎn)處和省自然資源廳確權(quán)登記局相關(guān)負(fù)責(zé)人等，多次就調(diào)研所涉問題在“浙政釘”上進(jìn)行先行溝通。

“我之前收藏的這篇文章對房屋交易合同網(wǎng)簽備案的問題有比較細(xì)致的解讀，可供參考”“文件夾里有四五個(gè)之前向相關(guān)部門匯報(bào)的內(nèi)容”“好的，我學(xué)習(xí)下”“收到，謝謝”……“浙政釘”上，三家單位之間來往信息不斷。

可單純的“文來文往”，于審監(jiān)一庭的法官們而言，顯然是不滿足的。

在前期充分溝通的基礎(chǔ)上，2021年10月25日上午，趙江濤率領(lǐng)調(diào)研小組先來到省建設(shè)廳，與法規(guī)處、房產(chǎn)處負(fù)責(zé)人及相關(guān)工作人員進(jìn)行座談交流，下午，一行人又馬不停蹄地帶著上午“熱氣騰騰”的調(diào)研成果來到省自然資源廳，與登記局副局長金俊等人組織座談。

兩場座談會(huì)，氣氛熱烈，大家暢所欲言。會(huì)議不算長，但務(wù)實(shí)而高效?！俺霭l(fā)一車子、開會(huì)一屋子、發(fā)言念稿子”的現(xiàn)象沒出現(xiàn)。

用一天的時(shí)間，審監(jiān)一庭的調(diào)研小組詳細(xì)了解了2019年以來浙江全省商品房買賣合同、二手房買賣合同的網(wǎng)簽備案和預(yù)告登記情況，同時(shí)查閱了辦理網(wǎng)簽以及預(yù)告登記的文件規(guī)定、流程和相關(guān)材料，并對簽訂房屋買賣合同后預(yù)告登記辦理率低的主要原因分別征求了兩家單位意見。

三家單位的辦公地點(diǎn)雖然離得不遠(yuǎn)，但經(jīng)過這次“人來人往”，彼此心里都覺得距離更近了。

根據(jù)省建設(shè)廳、省自然資源廳的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，房產(chǎn)交易中網(wǎng)簽備案已基本全部落實(shí)，而在預(yù)告登記方面，除去辦理抵押權(quán)預(yù)告登記的情形，浙江省2019年、2020年一手房轉(zhuǎn)移預(yù)告登記件數(shù)占同期一手房網(wǎng)簽數(shù)量的比例分別為42.3%、42.7%，二手房轉(zhuǎn)移預(yù)告登記件數(shù)占同期二手房網(wǎng)簽數(shù)量的比例分別僅為0.22%、0.17%。且一手房轉(zhuǎn)移預(yù)告登記中，絕大部分還是出于辦理按揭貸款需要而“被動(dòng)”辦理。

幾近100%的高網(wǎng)簽備案量和較低的預(yù)告登記量擺在一起，讓來調(diào)研的法官們嚇了一跳。

“兩項(xiàng)工作之所以有巨大的數(shù)據(jù)差，除購房者對預(yù)告登記制度了解不足之外，還有一個(gè)重要原因，那就是預(yù)告登記和網(wǎng)簽備案在職責(zé)分工和硬性要求上均有區(qū)別?！比虆⑴c調(diào)研座談的省自然資源廳工作人員韓志濤告訴記者。

2013年11月20日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確，由原國土資源部（現(xiàn)自然資源部）負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)。2016年，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度體系全面形成。

據(jù)住建部門相關(guān)工作人員介紹，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部曾出臺(tái)多項(xiàng)意見，要求實(shí)現(xiàn)“新建商品房、存量房交易網(wǎng)簽備案的全覆蓋”，目的主要是為了在宏觀上對房地產(chǎn)市場進(jìn)行調(diào)控監(jiān)管。因此，網(wǎng)簽備案作為一種行政管理行為，是要求必須落實(shí)的，浙江省目前已基本實(shí)現(xiàn)“新建商品房、存量房交易網(wǎng)簽備案的全覆蓋”。

“不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度建立后，網(wǎng)簽備案是住建部門的職責(zé)范圍，而預(yù)告登記屬于自然資源部門的職責(zé)范圍，兩者分屬不同部門管理。”韓志濤說，“盡管預(yù)告登記制度已全面實(shí)施，自然資源部門也積極履職，并且從法律效果上看，預(yù)告登記可以更好地保障物權(quán)實(shí)現(xiàn)和防范化解風(fēng)險(xiǎn)，但預(yù)告登記是依權(quán)利人申請辦理的，強(qiáng)調(diào)的是行為自治，作為交易雙方的自愿行為，權(quán)利人不主動(dòng)發(fā)起申請，自然資源部門不能強(qiáng)制，只能多多引導(dǎo)?！?/p>

在仔細(xì)查閱《浙江省商品房買賣合同示范文本》后，調(diào)研小組的法官們發(fā)現(xiàn)，該份格式化合同對預(yù)告登記的約定比較原則。

大家逐漸厘清了頭緒，“一來，部分群眾、企業(yè)對不動(dòng)產(chǎn)預(yù)告登記制度不了解，沒能充分認(rèn)識(shí)它對保護(hù)自身合法權(quán)益和定分止?fàn)幍闹匾饔茫?nèi)統(tǒng)一使用的合同文本對此也提示不夠，購房者自然不會(huì)主動(dòng)去申請辦理了。二來，網(wǎng)簽備案和預(yù)告登記分屬兩個(gè)單位管理，辦理網(wǎng)簽備案時(shí)無法做到同時(shí)辦理預(yù)告登記，辦理不夠便利，大家也就不愿意去麻煩了?！?/p>

“實(shí)地走訪調(diào)研后，我們幾家又通過‘浙政釘’進(jìn)行了后續(xù)線上溝通?！眲A說，“大家都能感覺出來，問題越來越明確了，思路越來越清晰了，意見也越來越統(tǒng)一了。”

一個(gè)共識(shí)逐漸形成：群眾對預(yù)告登記的了解程度不深，不主動(dòng)申請預(yù)告登記，導(dǎo)致預(yù)告登記制度落地情況不夠理想，房產(chǎn)交易中預(yù)告登記率偏低，不利于保護(hù)購房者的合法權(quán)益，潛藏影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的因素。在網(wǎng)簽備案的同時(shí)推行預(yù)告登記制度，是防患于未然、推進(jìn)訴源治理的有效手段。

“這是一個(gè)系統(tǒng)性工程?！眳⒓诱{(diào)研的省建設(shè)廳、自然資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“解決這個(gè)問題不能靠單打獨(dú)斗，而要充分協(xié)同配合?！?/p>

在這樣一個(gè)充分尊重、積極互動(dòng)、彼此坦誠的溝通氛圍中，一份司法建議的雛形在法官們腦海中逐漸成型了。

得到回復(fù)不是終點(diǎn)，解決問題才是目的，一紙司法建議能有多大能量？

調(diào)研已足夠扎實(shí)，建議已足夠充分，權(quán)責(zé)已足夠明晰。調(diào)研結(jié)束后，經(jīng)過一段時(shí)間的梳理醞釀，一份《浙江省高級(jí)人民法院關(guān)于推動(dòng)預(yù)告登記制度全面落地的司法建議》草稿出爐。

“為此建議：一是協(xié)調(diào)省建設(shè)廳、自然資源廳等相關(guān)部門研究建立預(yù)告登記信息共享、工作銜接機(jī)制……二是修訂完善《浙江省商品房買賣合同（預(yù)售）示范文本》……三是進(jìn)一步加大預(yù)告登記制度的宣傳力度?！?/p>

全文不過千余字，卻“帶著問題來，奔著問題去”，凝聚各方的智慧與共識(shí)。

“我們充分尊重各部門意見，確保提出的建議務(wù)實(shí)有效，具備可操作性，沒有太大的技術(shù)壁壘?！笨蓪彵O(jiān)一庭的領(lǐng)導(dǎo)們卻沒有第一時(shí)間把這份司法建議發(fā)出去。

他們在顧慮什么？又在思考什么？

劉國華向記者解釋：“司法建議不是一把‘硬尺子’，并無法律上的強(qiáng)制約束力。得到一個(gè)建議反饋很容易，關(guān)鍵看怎么讓‘軟性’的司法建議落到實(shí)處?！?/p>

所以，在發(fā)出司法建議前，浙江高院先就此問題向浙江省委辦公廳報(bào)送了一份《情況反映專報(bào)》，得到了時(shí)任省委領(lǐng)導(dǎo)的批示肯定。

法官們覺得心里有底了。

2021年11月29日，這份不到3頁紙，可內(nèi)容卻沉甸甸的司法建議正式發(fā)出。

不過，仔細(xì)看這份司法建議，卻又有一個(gè)不尋常之處。

推動(dòng)預(yù)告登記制度全面落地，直接涉及省建設(shè)廳、省自然資源廳，可為什么司法建議卻發(fā)給了浙江省人民政府辦公廳？

這可不是什么低級(jí)錯(cuò)誤，“司法建議發(fā)給省政府辦公廳，我們是經(jīng)過深思熟慮的。”劉國華說，“由于此項(xiàng)工作直接涉及政府兩個(gè)部門，后續(xù)工作還可能會(huì)延伸到市場監(jiān)管局、銀保監(jiān)局等等，需要大量跨部門的協(xié)調(diào)配合，我們覺得需要一個(gè)更高的抓手。”

于是，作為多個(gè)部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)單位——省政府辦公廳，就成了收件人。

據(jù)介紹，省政府辦公廳收到司法建議后非常重視，層報(bào)后，常務(wù)副省長專門對此作出批示。辦公廳工作人員還打電話給該司法建議的聯(lián)系人，詢問相關(guān)情況，征求配合開展工作的意見，并督促省建設(shè)廳、省自然資源廳認(rèn)真落實(shí)。

“盡管這樣子一來一回的慢一點(diǎn)，但必須得做。”浙江高院領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度很堅(jiān)定。

很快，省建設(shè)廳、省自然資源廳就忙活了起來。針對這三條建議，到底要怎么具體推動(dòng)，該如何相互配合，幾家單位在前期調(diào)研階段達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化工作內(nèi)容和任務(wù)清單。

“浙政釘”上你來我往，信息交流更頻繁了。

“浙江高院前期對這項(xiàng)制度的落實(shí)和完善開展了深入調(diào)研，并結(jié)合我省實(shí)際提出了建議，對此我廳一直是積極支持，密切配合自然資源等部門一起研究采納?！笔〗ㄔO(shè)廳相關(guān)負(fù)責(zé)人說。

省自然資源廳登記局副局長金俊也告訴記者：“其實(shí)我們對這個(gè)司法建議是非常歡迎的，我們知道預(yù)告登記制度在防范房產(chǎn)交易風(fēng)險(xiǎn)上的法律效力和積極作用，作為業(yè)內(nèi)人員，我們也特別想推動(dòng)這個(gè)制度全面落地，更好地保障權(quán)益和防范風(fēng)險(xiǎn)。浙江高院的司法建議給部門合作增添了契機(jī)。”

2022年1月19日，省自然資源廳、省建設(shè)廳報(bào)送的《“關(guān)于推動(dòng)預(yù)告登記制度全面落地的司法建議”辦理情況的函》發(fā)到了省政府辦公廳。

函中，一條條舉措創(chuàng)新而又務(wù)實(shí)，十分抓人眼球：“讓權(quán)利人知曉如何申請、如何辦理”“在合同示范文本中增加有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)預(yù)告登記等內(nèi)容，引導(dǎo)權(quán)利人在開展商品房買賣合同網(wǎng)簽備案時(shí)，主動(dòng)申請預(yù)告登記”“探索在合同網(wǎng)簽備案環(huán)節(jié)可一并申請預(yù)告登記業(yè)務(wù)，實(shí)施房屋交易合同網(wǎng)簽備案、預(yù)告登記‘一次性辦理’”“加大在審批貸款、稅款征收等領(lǐng)域的應(yīng)用，為協(xié)同防范金融風(fēng)險(xiǎn)、房地產(chǎn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化稅收征繳等提供有效支撐”……

復(fù)函發(fā)出后，一場實(shí)實(shí)在在的“微型小手術(shù)”在兩個(gè)單位系統(tǒng)內(nèi)真刀真槍地開始了，影響輻射面也越來越大。

2022年3月，省自然資源廳組織浙江省轄11個(gè)地級(jí)市中的6市，舉行推動(dòng)預(yù)告登記制度全面落地專題座談會(huì)，大家暢所欲言、充分交流，前后花了半年時(shí)間，深度了解各地自然資源部門的預(yù)告登記現(xiàn)狀、具體落實(shí)舉措。

同年9月，特別針對二手房交易中預(yù)告登記率低的問題，省自然資源廳印發(fā)《關(guān)于推行二手房交易實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)預(yù)告登記的通知》，發(fā)函給浙江省各市、縣（市、區(qū)）自然資源主管部門，強(qiáng)調(diào)“本著為民服務(wù)的宗旨……積極負(fù)責(zé)做好預(yù)告登記工作”，并明確“預(yù)告登記不收取不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)”“辦理預(yù)告登記轉(zhuǎn)本登記時(shí)，不再重復(fù)收取材料”“可通過浙江省一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)（IRS）以數(shù)據(jù)共享方式將預(yù)告登記結(jié)果推送銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和稅務(wù)部門”……抄送單位中，包括了省公安廳、省建設(shè)廳、省市場監(jiān)管局、人行杭州中心支行、浙江銀保監(jiān)局等。

上層協(xié)同打通了，下層工作就好開展了。

臺(tái)州、嘉興、寧波等地，一場橫跨房產(chǎn)交易、不動(dòng)產(chǎn)稅務(wù)、金融機(jī)構(gòu)等多方的信息共享集成、工作流程集成悄然而起——部門之間數(shù)據(jù)壁壘被打通，實(shí)現(xiàn)“合同網(wǎng)簽、預(yù)告登記”一件事網(wǎng)辦；“合同簽訂，同步預(yù)告，按揭審批，組合登記，僅放貸至賣方”的新型工作路徑已然成型。

從事房產(chǎn)中介工作多年的臺(tái)州市房金眼房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)有限公司總經(jīng)理泮雄偉，深刻感受到了浙江不動(dòng)產(chǎn)登記領(lǐng)域的巨大變化：“以前我們中介為什么不積極引導(dǎo)客戶辦理預(yù)告登記，主要是嫌麻煩，憑空多了一道手續(xù)。現(xiàn)在能實(shí)現(xiàn)合同網(wǎng)簽的同時(shí)即辦理預(yù)告登記，而且后續(xù)貸款、正式登記都可以使用這個(gè)數(shù)據(jù)，信息只需填一次，安全性還提高了，大家何樂而不為呢？”

數(shù)據(jù)最有發(fā)言權(quán)?！?022年8月1日到今年3月底，半年多時(shí)間，臺(tái)州地區(qū)二手房預(yù)告登記辦理數(shù)就達(dá)到了4252件?！迸_(tái)州不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)中心副主任周芳芳告訴記者，“而在這之前，我們一年也就只能收到幾十筆辦理申請?！?/p>

另一邊，省建設(shè)廳一份《關(guān)于征求浙江省商品房買賣合同、二手房買賣合同、房屋租賃合同示范文本意見的函》發(fā)到了各市、縣（市、區(qū)）建委、建設(shè)局、房管局，省市場監(jiān)管局、省自然資源廳、省稅務(wù)局、人行杭州中心支行、浙江銀保監(jiān)局和浙江高院。在附件合同示范文本修訂內(nèi)容征求意見稿中，預(yù)告登記的辦理成為重點(diǎn)修改內(nèi)容，并作為合同條款單列，引導(dǎo)權(quán)利人主動(dòng)及時(shí)申請預(yù)告登記。

在相關(guān)部門的大力支持與積極配合下，這份小小的司法建議所衍生的綜合治理橫向貫通力和縱向貫通力均大幅加強(qiáng)。

最初靈光閃現(xiàn)中一個(gè)個(gè)小小的思維火花，正在浙江這片土地上逐漸變成刻在制度運(yùn)行邏輯里的現(xiàn)實(shí)。

與此同時(shí)，浙江高院的法官們也在密切地關(guān)注著各方工作的進(jìn)展情況，除了各種公對公的回函之外，“浙政釘”上的信息溝通從未間斷。

“我們自己也會(huì)搜集整理相關(guān)典型案例，及時(shí)對外發(fā)布，強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，幫助老百姓充分認(rèn)識(shí)到預(yù)告登記對于防范房產(chǎn)交易風(fēng)險(xiǎn)的重要性?！卑讣修k法官們說。

自然資源、住建相關(guān)部門的微信公眾號(hào)上，與預(yù)告登記有關(guān)的普法文章、新機(jī)制新舉措的介紹文章等也越來越多?！霸瓉眍A(yù)告登記這么重要”“也不費(fèi)事，回頭趕緊辦一個(gè)”，留言里，大家認(rèn)真又急切。

“司法建議發(fā)了以后，我們身邊有些干警也馬上去補(bǔ)辦了預(yù)告登記?！睂彵O(jiān)一庭的法官們笑著對記者說。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022年，全省法院因執(zhí)行異議之訴案件引發(fā)群體信訪明顯下降，2021年后全省法院執(zhí)行異議之訴案件呈下降趨勢。

“我們發(fā)現(xiàn)，預(yù)告登記率上升以后，相關(guān)群體性事件不能說完全沒有，但是急劇減少?！毕嚓P(guān)司法建議已取得初步成效，劉國華感慨，“隱患提前排除了，不管是對社會(huì)穩(wěn)定、綜合治理，還是對法院的審判執(zhí)行工作來說，都大有裨益啊?！?/p>

放眼望，條條司法建議織成的訴源治理網(wǎng)正徐徐展開

推進(jìn)預(yù)告登記制度全面落地的司法建議，只是浙江高院乃至浙江全省法院發(fā)出的大量司法建議之一。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2018年到2022年，從956份到1753份，浙江全省法院司法建議發(fā)送量近乎翻倍。

“司法建議后面是要落實(shí)的，是要有效果的，質(zhì)和量要比翼齊飛，起碼也要更重視質(zhì)，而不是量?！痹谒痉ńㄗh“質(zhì)”與“量”的辯證關(guān)系上，浙江高院的領(lǐng)導(dǎo)們想得很清楚——開良方，但更要重實(shí)效，要從辦案中發(fā)現(xiàn)問題，見微知著，真正實(shí)現(xiàn)“辦理典型一案，促進(jìn)解決一片”的治理效果。

于是，一份份直面真問題、尋求真方法、促進(jìn)真解決的司法建議發(fā)了出去——

浙江高院在審理案件過程中發(fā)現(xiàn)涉房地產(chǎn)票據(jù)追索權(quán)糾紛呈上升態(tài)勢，就此向省銀保監(jiān)局、人民銀行杭州中心支行發(fā)送司法建議，有效加強(qiáng)商業(yè)匯票監(jiān)管，防范票據(jù)承兌風(fēng)險(xiǎn)；

紹興市中級(jí)人民法院對存在敗訴風(fēng)險(xiǎn)案件清單化管理，實(shí)施定向建議、靶向監(jiān)督，推動(dòng)分管副市長每月召開法治政府工作推進(jìn)會(huì)，研究解決相關(guān)問題；

杭州市西湖區(qū)人民法院針對騙取醫(yī)?；鸱缸锇讣嗥鹪V“中介”、少起訴“源頭”藥店等情況，向公安分局建議重視醫(yī)保詐騙犯罪產(chǎn)業(yè)鏈的全鏈條打擊，維護(hù)醫(yī)?；鸢踩?，保障正常參保人員的合法權(quán)益……

有來有往，司法建議才能擲地有聲。那建議反饋和采納情況如何呢？

2022年，浙江全省法院司法建議的反饋率和采納率達(dá)81.17%、80.77%，其中黨政機(jī)關(guān)的反饋率幾乎能達(dá)到100%。但回看2018年，這兩個(gè)數(shù)據(jù)才只有65.48%、64.95%。

變化是如何發(fā)生的？

據(jù)介紹，浙江省委依法治省辦牽頭起草的“法治浙江”考核指標(biāo)中明確規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)書面回復(fù)司法建議或者回復(fù)不客觀、與事實(shí)嚴(yán)重不符的，每發(fā)現(xiàn)一起要扣0.2分。

浙江高院研究室主任馮亞景解釋道：“0.2分聽起來不多，但要知道，大家其實(shí)差距不大，扣起分來還是很有壓力的。”

司法建議有了黨委的支持，于是“剛性”倍增。

“借力”之外，法院內(nèi)部的自我改革和自我完善也大刀闊斧地推進(jìn)著。

近年來，浙江法院以“全域數(shù)字法院”建設(shè)為牽引，建立起全省司法建議信息庫。2022年，各級(jí)法院基本實(shí)現(xiàn)司法建議即發(fā)即錄，數(shù)據(jù)錄入準(zhǔn)確性、完整性、及時(shí)性不斷提升。截至年底，全省司法建議信息庫累計(jì)錄入13770份司法建議書、10320份反饋意見，有超過13萬個(gè)信息點(diǎn)可供查詢。

針對司法建議存在的簽發(fā)效率不高、歸檔內(nèi)容不全、線上線下脫節(jié)等問題，浙江高院推動(dòng)金華市中級(jí)人民法院、蘭溪市人民法院開發(fā)建設(shè)“司法建議一件事”應(yīng)用，重塑司法建議全周期流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)司法建議在線智能制作、審批、簽發(fā)，內(nèi)外網(wǎng)實(shí)時(shí)信息交互，人大、依法治市辦在線全流程協(xié)同監(jiān)督，人民法院與被建議單位雙向綜合評價(jià)。

與此同時(shí)，一套內(nèi)部約束的考核激勵(lì)機(jī)制也日臻完善。馮亞景介紹，湖州、臺(tái)州等多地法院將司法建議的制發(fā)和采納情況納入員額法官績效考核，在法官入額、評優(yōu)評先時(shí)予以考慮。

法院系統(tǒng)通過一套程序，打造更“有料”的司法建議；被建議對象通過一套程序，實(shí)現(xiàn)高反饋和高效協(xié)同——一個(gè)良性循環(huán)正在成型。

在談到對司法建議的理解時(shí)，浙江高院研究室副主任趙蕾的一句話讓人印象深刻：“通過辦案，發(fā)現(xiàn)部門之間銜接配合上的縫隙，再通過發(fā)出司法建議，從末端、從案件、從外部、從整體上推進(jìn)社會(huì)綜合治理?！?/p>

以“我管”促“都管”，變“化解矛盾”為“提前預(yù)防”。這，或許就是司法建議的價(jià)值。（記者 王賀）