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2023年，德國(guó)政府修訂了《技術(shù)移民法》；同年5月，英國(guó)更新了《國(guó)際教育戰(zhàn)略》，并于7月正式通過(guò)了《非法移民法案》；12月，法國(guó)通過(guò)了《控制移民和改善融合法案》；作為非傳統(tǒng)移民接收國(guó)的日本也在2023年2月通過(guò)了一項(xiàng)新的移民法案——“特別高度人才計(jì)劃”。與此同時(shí)，泰國(guó)、葡萄牙等多個(gè)國(guó)家針對(duì)普通移民需求卻提高了獲得長(zhǎng)期簽證的門(mén)檻。盡管各國(guó)初衷不盡相同，但多國(guó)密集調(diào)整移民與人才政策值得關(guān)注。

緩解技術(shù)勞動(dòng)力短缺，參與全球人才競(jìng)爭(zhēng)

當(dāng)前，許多國(guó)家都面臨勞動(dòng)力短缺的問(wèn)題。一方面，人口老齡化和生育率下降造成勞動(dòng)力供給減少；另一方面，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、技術(shù)進(jìn)步對(duì)勞動(dòng)力規(guī)格提出新的要求。

德國(guó)工商聯(lián)會(huì)表示，盡管?chē)?guó)家整體經(jīng)濟(jì)陷入停滯，但由于勞動(dòng)力短缺，德國(guó)一半以上的企業(yè)仍在努力尋找員工。德國(guó)聯(lián)邦勞工局的年度分析顯示，2022年在其調(diào)查的約1200種職業(yè)中，有200種職業(yè)出現(xiàn)勞動(dòng)力短缺，高于前一年的148種，此外還有157種可能出現(xiàn)短缺的職業(yè)。難以填補(bǔ)的空缺崗位包括公交車(chē)司機(jī)、護(hù)理、建筑行業(yè)相關(guān)崗位、藥劑師、信息技術(shù)專(zhuān)家等。而更糟糕的是，根據(jù)德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局預(yù)測(cè)，到2035年，德國(guó)退休年齡（67歲）及以上的人口數(shù)量將達(dá)到2000萬(wàn)，如不采取措施，屆時(shí)德國(guó)將出現(xiàn)700萬(wàn)勞動(dòng)力缺口。同時(shí)，隨著老齡化問(wèn)題的加深，德國(guó)公共服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生支出不斷上升。根據(jù)經(jīng)合組織統(tǒng)計(jì)，自上世紀(jì)80年代起，德國(guó)養(yǎng)老金就處于籌資和給付兩難困境，2020年，德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金赤字達(dá)到39億歐元。

對(duì)于極度短缺的技術(shù)性人才，德國(guó)采取了放寬技術(shù)移民限制、簡(jiǎn)化簽證流程的做法。德國(guó)2023年通過(guò)的《技術(shù)移民法》面向非歐盟國(guó)家公民推出了“計(jì)劃卡”，持卡者只要能夠負(fù)擔(dān)自己在德國(guó)的生活，即可獲得一年的居留許可。同時(shí)，新法還降低了對(duì)非歐盟國(guó)家高學(xué)歷人才頒發(fā)“歐盟藍(lán)卡”（EU Blue Card）的年薪標(biāo)準(zhǔn)要求，甚至對(duì)能夠證明在IT領(lǐng)域具有從業(yè)經(jīng)歷的人員取消了學(xué)歷限制。據(jù)英通移民咨詢公司（SSW）預(yù)測(cè)，未來(lái)德國(guó)每年將增加約6萬(wàn)非歐盟技術(shù)勞動(dòng)力。

2023年5月，英國(guó)教育部更新了《國(guó)際教育戰(zhàn)略》，提出三個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)，包括擴(kuò)大教育出口，支持收入來(lái)源多元化；保護(hù)國(guó)際招生的競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)性；發(fā)展英國(guó)全球教育。英國(guó)政府表示歡迎國(guó)際學(xué)生，并致力于到2030年實(shí)現(xiàn)每年接收60萬(wàn)國(guó)際學(xué)生，教育出口增加到每年350億英鎊。當(dāng)然，一直以來(lái)英國(guó)都是重要的留學(xué)目的地國(guó)，英國(guó)政府將國(guó)際學(xué)生作為優(yōu)秀創(chuàng)新型人才的重要來(lái)源、教育產(chǎn)業(yè)的重要支柱、拓展國(guó)際貿(mào)易和提升國(guó)際影響力的重要途徑。此外，為了平衡“吸引國(guó)際學(xué)生”和“控制移民”兩項(xiàng)承諾，2023年12月，英國(guó)政府提高了工作簽、婚簽等簽證類(lèi)型的申請(qǐng)門(mén)檻，比如獲取工作簽證的薪水要求從目前的2.6萬(wàn)英鎊提高到3.87萬(wàn)英鎊，上漲約48%。

日本人口已經(jīng)出現(xiàn)連續(xù)12年下降，根據(jù)日本總務(wù)省報(bào)告，截至2024年1月1日，該國(guó)新滿18歲人口為106萬(wàn)，創(chuàng)歷史新低。日本國(guó)立社會(huì)保障和人口問(wèn)題研究所推算，日本總?cè)丝诘?050年可能減至1.0469億，47個(gè)一級(jí)行政區(qū)中的25個(gè)地區(qū)65歲及以上人口將超過(guò)40%。日本極端少子老齡化的趨勢(shì)讓日本經(jīng)濟(jì)和安全面臨巨大挑戰(zhàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，日本并沒(méi)有實(shí)際意義上的“移民法”，但是為了緩解勞動(dòng)力短缺、吸引國(guó)際人才，2019年4月，日本開(kāi)始實(shí)施《出入境管理及難民認(rèn)定法和法務(wù)省設(shè)置法的部分修改法律》，通常被稱為“入境管理法修正案”。根據(jù)修訂內(nèi)容，日本針對(duì)人才緊缺的行業(yè)，推出了擁有“特定技能”的“在留資格”?！疤囟寄堋狈譃橐活?lèi)和二類(lèi)，前者包含水產(chǎn)、農(nóng)業(yè)等9個(gè)行業(yè)，后者限定在建筑業(yè)和造船/船舶工業(yè)，技能要求更高。2023年，日本政府將二類(lèi)特定技能的行業(yè)數(shù)量從2個(gè)增加到11個(gè)。同時(shí)，日本也積極參與到全球人才競(jìng)爭(zhēng)的行列。2023年4月起，日本政府正式實(shí)施“特別高度人才計(jì)劃”。該計(jì)劃面向外國(guó)研究和技術(shù)人員，要求年收入在2000萬(wàn)日元以上，擁有碩士學(xué)位或10年以上從業(yè)經(jīng)歷；外國(guó)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者，要求年收入在4000萬(wàn)日元以上，擁有5年以上的經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)歷。被納入該項(xiàng)計(jì)劃的人員只需一年便可獲得日本永久居住的資格。

移民政策一直是美國(guó)優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、吸引高端人才的重要途徑。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新科技快速發(fā)展，美國(guó)出臺(tái)了一系列政策在全球招攬STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)）人才。拜登政府在2022年《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法案》中設(shè)立了外國(guó)企業(yè)家創(chuàng)新簽證，降低了對(duì)杰出人才的O-1A簽證門(mén)檻，縮短了STEM專(zhuān)業(yè)博士等獲綠卡的時(shí)間以及STEM專(zhuān)業(yè)本碩國(guó)際學(xué)生等獲留美工作簽證的時(shí)長(zhǎng)。

收緊普通居留條件，實(shí)施選擇性移民政策

對(duì)于不少國(guó)家，移民在補(bǔ)充勞動(dòng)力的同時(shí)，也對(duì)福利政策、社會(huì)凝聚力和安全穩(wěn)定帶來(lái)挑戰(zhàn)。2023年，法國(guó)《控制移民和改善融合法案》在歷經(jīng)近一年的爭(zhēng)議協(xié)商后最終艱難出臺(tái)。新的移民法案收緊了為家庭團(tuán)聚獲得居留許可的條件，規(guī)定留學(xué)生在獲得學(xué)生居留許可時(shí)交納押金以備支付犯欺詐行為時(shí)的驅(qū)逐費(fèi)用，恢復(fù)“非法居留罪”，不承認(rèn)出生地原則獲得法國(guó)國(guó)籍等。21世紀(jì)以來(lái)，法國(guó)多元文化主義政策轉(zhuǎn)向融和政策可謂困難重重。傳統(tǒng)的福利政策在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期不堪重負(fù)。新生代移民難以獲得優(yōu)質(zhì)教育資源，在就業(yè)市場(chǎng)受到歧視，導(dǎo)致社會(huì)流動(dòng)面臨障礙、文化和宗教問(wèn)題沖突加劇。2023年，法國(guó)發(fā)生多起與移民相關(guān)的騷亂。法國(guó)總統(tǒng)馬克龍將這項(xiàng)法案稱為可以發(fā)揮防護(hù)作用的“盾牌”，但同時(shí)他也表示雖然移民法“更加嚴(yán)格”，但法國(guó)“還沒(méi)有被移民淹沒(méi)”，將繼續(xù)接收移民。

事實(shí)上，移民和難民問(wèn)題已經(jīng)成為歐盟爭(zhēng)論最激烈的議題之一，特別是在俄烏沖突和以巴沖突之后，歐盟多國(guó)面臨非法移民和申請(qǐng)避難人數(shù)激增的問(wèn)題。在整體經(jīng)濟(jì)疲軟的情況下，過(guò)去歐盟“配額安置”的做法難以落實(shí)，各國(guó)就移民和難民庇護(hù)及遣返機(jī)制難以形成統(tǒng)一且平衡的意見(jiàn)。以西班牙為例，該國(guó)明確非法居留為行政違法行為，2005年—2023年，西班牙驅(qū)逐了超14萬(wàn)名移民，其中67.7%的原因?yàn)榉欠ň恿?。意大利則意圖在他國(guó)建立難民收容所，以解決本國(guó)接收難民的壓力。

英國(guó)脫歐之后，在某種程度上減輕了分擔(dān)歐盟接收難民的壓力，但仍接到了大量的庇護(hù)申請(qǐng)。截至2023年7月30日，英國(guó)政府積壓的庇護(hù)申請(qǐng)總數(shù)已達(dá)到13.7萬(wàn)件，庇護(hù)系統(tǒng)的年度成本超過(guò)30億英鎊。為此，2022年，英國(guó)頒布了《國(guó)籍和邊境法案》，引入一種“雙層”制度，對(duì)通過(guò)常規(guī)和非常規(guī)途徑進(jìn)入英國(guó)的尋求庇護(hù)者區(qū)別對(duì)待，以減少后者享有的權(quán)利，勸其返回。2023年7月，英國(guó)正式通過(guò)《非法移民法案》。在該法案下，任何通過(guò)不安全或非法途徑抵達(dá)英國(guó)的人，其庇護(hù)申請(qǐng)、人權(quán)申請(qǐng)都不會(huì)被英國(guó)考慮，而是會(huì)被迅速轉(zhuǎn)送至原籍國(guó)或安全的第三國(guó)。不過(guò)，法案一經(jīng)頒布就引發(fā)了強(qiáng)烈爭(zhēng)議。聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員蒂爾克表示，“在這種情況下實(shí)施遣返，違反了禁止驅(qū)回和集體驅(qū)逐的規(guī)定，也違反了正當(dāng)程序權(quán)、家庭和私人生活權(quán)以及相關(guān)兒童的最大利益原則?！蹦壳?，該法案中涉及驅(qū)逐、拘留、年齡評(píng)估和無(wú)人陪伴兒童等相關(guān)內(nèi)容尚未生效。

日本也面臨非法滯留的問(wèn)題。根據(jù)日本出入國(guó)在留管理廳統(tǒng)計(jì)，截至2023年7月1日，日本非法滯留的外國(guó)人約7.9萬(wàn)人，比半年前增加了8600人?？梢?jiàn)，日本積極吸引高素質(zhì)、高技能，經(jīng)濟(jì)上能夠獨(dú)立的國(guó)際人才，但也限制接收非法移民和難民。2023年3月，日本修訂了《出入境管理及難民認(rèn)定法》，進(jìn)一步完善了對(duì)外國(guó)人驅(qū)逐出境和難民認(rèn)定制度。

諸多國(guó)家對(duì)移民及簽證政策的調(diào)整呈現(xiàn)出加大高水平國(guó)際人才吸引力度和限制移民規(guī)模的張力。移民可以緩解本國(guó)勞動(dòng)力不足的問(wèn)題，但政府總是希望能夠吸引到對(duì)本國(guó)發(fā)展有利的人群，從而加劇了國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)。

從一方面看，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、解決可持續(xù)發(fā)展等全球性問(wèn)題，都深藏著“人才”這一關(guān)鍵要素。從世界發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論是東京灣、紐約灣還是硅谷，這三大世界灣區(qū)成功的經(jīng)驗(yàn)都在于吸引并匯聚了大量的國(guó)際化人才——其比例高達(dá)40%以上，顯著地提升了區(qū)域乃至國(guó)家的整體發(fā)展水平。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展、技術(shù)的深刻變革、人工智能時(shí)代的到來(lái)，人才資源的價(jià)值鏈正在形成，人才已成為綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)和大國(guó)博弈的重要因素。特別是STEM領(lǐng)域的人才，高精尖技術(shù)的戰(zhàn)略科技人才更是決定國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵變量。為了在人才國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，許多發(fā)達(dá)國(guó)家大力發(fā)展國(guó)際教育，建立吸引留置優(yōu)秀國(guó)際學(xué)生的體系，放寬部分行業(yè)領(lǐng)域的居留和簽證政策，主動(dòng)簡(jiǎn)化簽證申請(qǐng)、定居工作等手續(xù)，優(yōu)化國(guó)際人才服務(wù)體系。

而另一方面，移民也在考驗(yàn)政府的治理能力。由于地緣政治沖突、能源危機(jī)、氣候變化等問(wèn)題，移民和難民庇護(hù)導(dǎo)致部分國(guó)家住房、教育、醫(yī)療等公共資源緊張。為了穩(wěn)定國(guó)內(nèi)社會(huì)，多國(guó)政府風(fēng)向“右轉(zhuǎn)”，出臺(tái)選擇性移民政策。

黨的二十大報(bào)告就深入實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略作出了部署，完善人才戰(zhàn)略布局，加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地，著力形成人才國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的比較優(yōu)勢(shì)。在堅(jiān)持自主培養(yǎng)，提升自主創(chuàng)新能力的同時(shí)，匯聚國(guó)際人才也是人才戰(zhàn)略的重要組成部分。通過(guò)國(guó)際比較的研究，分析海外移民政策和國(guó)際教育發(fā)展動(dòng)態(tài)，對(duì)于我國(guó)加強(qiáng)人才引進(jìn)工作，優(yōu)化外國(guó)人員分類(lèi)管理，改進(jìn)外國(guó)人出入境、簽證、就業(yè)融入等管理問(wèn)題具有很好的參考價(jià)值，也將促進(jìn)我國(guó)實(shí)現(xiàn)“天下英才聚神州、萬(wàn)類(lèi)霜天競(jìng)自由”的美好愿景。

（作者：劉敏，系北京師范大學(xué)國(guó)際與比較教育研究院副教授）