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　　7月31日上午，暴雨之中，河北山區(qū)的一些村民發(fā)現(xiàn)，平日里只有薄薄一灘的蓬頭河水位升得很高，擔(dān)心河水泛濫，他們往地勢高處轉(zhuǎn)移。該村村民隗郁（化名）對記者回憶，當(dāng)日下午，第一波泥石流由高處滾落，他們不得不蹚過泥石流找路上山，“（當(dāng)時）泥已經(jīng)把客廳的地上都鋪滿了，（水）淹到膝蓋深?！?/p>

　　在蓬頭河所屬的大清河水系下游，平時并不起眼的北拒馬河與大石河在往后幾天出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)洪水，夾擊涿州，大水停留幾天才退。

　　8月11日，山洪泥石流又突襲同處于北方的西安市長安區(qū)灤鎮(zhèn)街道喂子坪村雞窩子組，造成死亡、失聯(lián)人員27名。雞窩子組依山而建，毗鄰灃河。

　　中小河流已成為歷年洪災(zāi)的泛濫“主力”。中國水利水電科學(xué)院研究院教授級高級工程師程曉陶對澎湃新聞表示，過去中小河流的治理主要靠農(nóng)民投工投勞，隨著大量農(nóng)民工進城，這種模式難以為繼；此外，地方政府大多負(fù)擔(dān)不起增加的水利建設(shè)開銷。

　　2009年起，中央財政設(shè)立全國重點地區(qū)中小河流治理專項資金與特大型地質(zhì)災(zāi)害防治專項資金，標(biāo)志國家層面重視中小河流流域的防災(zāi)減災(zāi)工作。

　　但實踐中，這項工作遭遇了多重困境。據(jù)專家分析，抬高了局部“重點地區(qū)”的防洪能力，洪水可能左沖右突，直至找到整個流域新的薄弱之處。

　　而在局部，最容易暴發(fā)山洪泥石流的區(qū)域，防洪規(guī)格為二十年一遇甚至更高的堤壩可能妨礙山洪及時由河道排走，造成另一種傷害。

　　怎樣保護脆弱的小河，與河邊的人？

　　讓山洪在合適處停留

　　2015年至2019年間，廣東省水利電力勘測設(shè)計研究院副總工程師么振東參與進行了廣東省山區(qū)五市中小河流治理工作，該任務(wù)修治河流8264千米，完成投資149.7億元。

　　據(jù)么振東介紹，根據(jù)規(guī)格與地形不同，建一公里河堤造價可達數(shù)百萬元。高峻的大堤能擋住二十年一遇的洪水，但是昂貴，項目方支付不起。

　　他回憶，那筆投資倒相對充?！窃诒M量使用當(dāng)?shù)夭牧系那闆r下，例如，使用原有河道里的石塊，以及精簡不必要的土地支出。

　　問題在于，河流治理也會影響當(dāng)?shù)卦械纳罘绞?。山民為水所困，但也需要水，不想離開河邊。么振東發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)厝诵枰恍┛晒┖舆吷⒉降牟降?，和平時洗衣、洗菜的小臺。而無論是高出水面的河堤，還是不高出水面、只防止洪災(zāi)時河流改道的護岸，都需要河邊的土地。

　　么振東說，如果當(dāng)?shù)厝藘?nèi)心不支持修河，他們可能在縣政府為項目征地時要價；河灘漫長，征地的過程可能十分艱難。不過，一些早期工程完成之后，山里人看到“樣板”，談判就不麻煩了。

　　調(diào)研工作也繁雜，這些蜿蜒的小河每一段都會有一些獨特的實際情況。根據(jù)么振東介紹，廣東水電設(shè)計院首先給最基層的水務(wù)工作者做培訓(xùn)，要求他們對屬地進行調(diào)研，然后用航測圖、衛(wèi)星圖比較分析，進行現(xiàn)場查勘：“一個項目組每天大概跑十幾公里，要么開車，不能開車的地方就走?！睂嵤┓桨竿瓿珊?，按照一般工程流程，對社會施工單位進行招標(biāo)。

　　在調(diào)研期間，主要要求水務(wù)人員了解的是：“這段河有沒有發(fā)生過洪水？有沒有沖壞過？河道兩岸有沒有需要保護的對象？”

　　當(dāng)山洪奔騰，它四處尋找一個承接的地方，為此漫過農(nóng)田、漫過農(nóng)村、漫過鄉(xiāng)鎮(zhèn)，找到暫時的“家”，就不會輕易離去。

　　小河會奔流過許多無人區(qū)。在么振東印象里，大約只有20%的河段需要造堤?！霸谏缴蠜]有人的地方，我們是不會去怎么疏通它（洪水）的，它該滯留還是滯留，水流到了有人居的地方，我們會讓它盡量通暢來降低這一帶的洪水風(fēng)險?！?/p>

　　在廣東，么振東看到，一些農(nóng)民熟悉臺風(fēng)，對臺風(fēng)過境后流入農(nóng)田的洪水習(xí)以為常，拿一個掃把在水退時“趕水”，把粘在農(nóng)作物上的淤泥劃拉走。山洪走得很快，對農(nóng)作物的影響不大。

　　他們把挨著農(nóng)田的房屋修高一米。不那么嚴(yán)重的臺風(fēng)過境，雨水淹沒農(nóng)田，淹不了他們的家。

　　在城市里，為保護稠密的人群不僅造百年一遇的堤防，在水淹處設(shè)泵站，加快內(nèi)澇排入河流——這些在人口居住星星點點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往行不通。

　　粗略地看，越是深山，河流比降（注：近似于“坡度”）越大，越容易發(fā)生山洪；但越是深山的地方，越是居住分散。么振東介紹，對這些中小河流的上游，主要造一些格柵壩（注：指攔蓄泥石流中的大部分較大固體物質(zhì)，排走泥沙、細(xì)礫和流體中的自由水，達到水土分離），并在附近居民區(qū)疏通河道，幫助快速排澇。地形合適的地方，可以造一條人工的小河，幫助山洪不經(jīng)居民區(qū)而排入河流，但經(jīng)濟代價非常大。

　　河流治理并非依靠防洪工程建設(shè)的一勞永逸。么振東提醒，格柵壩等工程不能完全防住泥石流，還需要充分的植被，在廣東一些山種的是經(jīng)濟林，砍掉一茬、準(zhǔn)備種新樹苗的時節(jié)，是容易出事故的時候。

　　主要為了減輕居民區(qū)附近河道的行洪壓力，也為節(jié)約防洪工程造價，前述工作的總體要求被細(xì)分為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口密集區(qū)防洪能力10~20年一遇，村莊人口密集區(qū)10年一遇，農(nóng)田5年一遇，或不設(shè)防”。其余工作是“三清一護”，即“清障（礙物）、清違（章建筑物）、清淤（泥）、護岸”。

　　哪里才是“重點河段”？

　　一方面，治河會遇到各種障礙，另一方面，一些地區(qū)又出于各種原因，追捧堤防。前中國水利水電科學(xué)研究院防洪減災(zāi)研究所洪水管理與減災(zāi)政策研究室主任向立云曾在論文中提到，“（有的地區(qū)）在并不適合建設(shè)堤防的中小河流，也盲目套用《防洪標(biāo)準(zhǔn)》，對沿岸城市和農(nóng)村，分別按照20~50年一遇和10~20年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)，修建堤防加以保護”。

　　《防洪標(biāo)準(zhǔn)》指的是2015年開始實施的，由水利部主編、住建部批準(zhǔn)的《防洪標(biāo)準(zhǔn)（GB50201-2014)》，其中對城市防護區(qū)與鄉(xiāng)村防護區(qū)分別制定了以重現(xiàn)期（注：即表示某種洪水、暴雨或水位可能出現(xiàn)的機遇）計算的防洪標(biāo)準(zhǔn)；例如，鄉(xiāng)村防護區(qū)最低的一檔是人口數(shù)量小于20萬人、耕地面積小于30萬畝的地區(qū)，防洪標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為“10~20年一遇”。

　　向立云指出，防洪標(biāo)準(zhǔn)并不一定只能靠堤防完成，也可以將開發(fā)建設(shè)行為約束在洪水可能泛濫的區(qū)域以外，或者將建筑基礎(chǔ)抬至洪水位以上。

　　但是，“許多中小河流片面按照《防洪標(biāo)準(zhǔn)》的推薦標(biāo)準(zhǔn)，開展了以建設(shè)堤防工程為主的山丘區(qū)中小河流治理，致使河道縮窄、渠化，蓄洪能力萎縮，有的地方甚至借中小河流治理之機，深入河道建設(shè)堤防，開發(fā)灘地”。

　　么振東也坦言，當(dāng)初他們的一些設(shè)計遭遇反對，有些專家認(rèn)為，不修高堤防，難以達成防洪目的。

　　2009年起，全國重點地區(qū)中小河流治理專項資金接受各地申報，此后，配套文件出臺，明確“中小河流治理實行責(zé)任狀制度，由財政部、水利部與省級人民政府簽訂責(zé)任狀，做到資金到省、任務(wù)到省和責(zé)任到省，確保安排一批、建成一批、發(fā)揮效益一批”。

　　但是，多名專家對澎湃新聞表示，這項工作推進速度略慢。程曉陶曾牽頭進行一項中小河流治理調(diào)研項目：“我們到一個城市，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)匯報，共有十八條中小河流，只有兩條爭取到（中央財政支持）。”申請到了的河段開工，申請不到，就不開工，局部提高防洪標(biāo)準(zhǔn)不解決當(dāng)?shù)氐母締栴}。

　　需要支持的城市非常多。程曉陶說，各地積極性很高，踴躍申請，一些地區(qū)沒有修治中小河流的經(jīng)驗，也想要趕緊上馬，紛紛決定用爭取到的經(jīng)費修建一二十年一遇的河堤，致使政策效果變形。有當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對程曉陶團隊反映，能不能把他家田頭的堤防拆了，“河里水降下去的時候，田里的水排不掉”。

　　一名不愿具名的廣州專家也對澎湃新聞提到，中小河流修建長段的堤防，就會消去原有的河灘地，不利于洪水在無人區(qū)停留、“坦化”。但“修堤防是一個習(xí)慣做法”，有的設(shè)計單位對地形又掌握不夠，盲目“套圖”。

　　“所以我們提出，‘自己的河流自己治'?！背虝蕴照f，各種地方問題都等中央撥款，很容易一擁而上、失去主次，應(yīng)當(dāng)鼓勵各地先對轄區(qū)內(nèi)問題進行通盤掌握、規(guī)劃。

　　另外，他建議建立中小河流分級制度，“誰境內(nèi)的河流歸誰負(fù)責(zé)，但一些跨區(qū)域的河流，或者關(guān)系到一些重要的交通干線、一些重要設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)定為一級（中小）河流，再由國家投資”。

　　區(qū)域之間如何協(xié)調(diào)？

　　么振東說，廣東省山區(qū)中小河流治理雖然使山里的居民區(qū)排澇更快，但對下游的一些大江大河，并不會造成很大壓力，因為臺風(fēng)一般只導(dǎo)致部分地區(qū)流量加大，不太可能全部被治理河段在同一時間內(nèi)大量行洪。

　　但要是上游全副武裝起來，下游又怎么辦？小河流淌到平原地區(qū)的下游，下游還有下游。本次華北暴雨之中，流經(jīng)河北省淶水縣、北京市房山區(qū)、河北省涿州市的北拒馬河暴漲，途經(jīng)地區(qū)嚴(yán)重受災(zāi)，梳理公開資料可知，2020年，北京市房山區(qū)內(nèi)16條骨干河道提升到10年一遇或20年一遇的防洪標(biāo)準(zhǔn)，其中新城河道防洪標(biāo)準(zhǔn)達到20年至50年一遇。

　　而據(jù)中國新聞周刊報道，下游涿州“大清河、大石河等在河北境內(nèi)的河道治理、堤防、安全區(qū)建設(shè)均未實施，河道防洪標(biāo)準(zhǔn)不足五年一遇”。

　　2023年8月1日，北京房山區(qū)，暴雨過后，人們看著大石河上倒塌的橋梁。視覺中國 資料圖

　　前述《防洪標(biāo)準(zhǔn)》則提到，依據(jù)人口與經(jīng)濟情況設(shè)定各地的“尺度”，不具備強制性。

　　向立云在前述論文中提出了一種協(xié)調(diào)不同河段防洪標(biāo)準(zhǔn)的制度設(shè)計：對中小河流的防洪標(biāo)準(zhǔn)提出上限，評估每一地區(qū)在具體情境中向下游送水的最大值；超過該值的，或者就地消化洪水，或者與下游交易排澇配額。

　　但采訪中，也有專家提出，防洪屬于公益，需要國家統(tǒng)籌，不能套用取水許可證之類的市場化模式；同時，救災(zāi)過程中，上游向下游送了多少水，又要討論總的洪量與洪峰、涉及各個水庫泄洪節(jié)奏的問題，操作起來過于麻煩。

　　此外，么振東坦言，河流治理的同時，“河流上的水文站建設(shè)也還在開展過程中”，據(jù)么振東介紹，房屋配上檢測設(shè)施，“也不是特別貴，一個點要幾十萬元，（但）全省的重要河流鋪開的話，還是挺大的量?！?/p>

　　前述廣州專家表示，在珠江流域，這一問題相對緩和，原因是珠江水系經(jīng)濟最發(fā)達的城市都在下游。一些上游城市提出過抬高本地的防洪標(biāo)準(zhǔn)，中央不批。他認(rèn)為，可以探討地區(qū)之間給予補償?shù)姆绞剑热绶篮闃?biāo)準(zhǔn)高的，支持其他地區(qū)建設(shè)一些更具針對性的防洪設(shè)施，包括水庫、局部圈圍。

　　這項工作的前提，是充分地評估地區(qū)與地區(qū)之間水利上的互相影響。

　　鋼筋水泥制成的城市留不住水，城市用硬化的河道、管網(wǎng)與大型泵站盡可能將水排走。程曉陶向澎湃新聞解釋，“海綿城市”理念最初的來源，是美國大搞城市化建設(shè)之后，發(fā)現(xiàn)河道里洪峰峰值倍增。建設(shè)“海綿城市”不僅是為了治理內(nèi)澇，也是為了保護因城市增大而倍感脆弱的下游。

　　前述廣州專家說，應(yīng)當(dāng)要求各種區(qū)域性的開發(fā)建設(shè)自建調(diào)蓄池，不妨礙其他地區(qū)的防洪利益，不添麻煩。

　　中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員賈紹鳳建議，為了加強對一些局部流域的監(jiān)測、管理，在水利部的派出機構(gòu)，例如海河水利委員會以下，建立一些區(qū)域性的業(yè)務(wù)支撐機構(gòu)。據(jù)他觀察，中央、各省都有水利水電科學(xué)研究院、設(shè)計院，能力很強，但到了“最后一公里”，“縣一級的水利單位也許只有六個編制，還不全是水利專業(yè)的人”。

　　據(jù)前述廣州專家了解，在一些洪災(zāi)中，救災(zāi)還遇到了水庫多元化管理的問題。在相對干旱的地區(qū)，水很值錢，缺乏統(tǒng)籌的情況下，一些中小水庫在暴雨早期不情愿泄洪，等到水位極高時再倉促泄洪。這些現(xiàn)象都有待于水利制度的系統(tǒng)整理。

　　告訴那個水邊的人

　　雖然水邊危險，但現(xiàn)實更加復(fù)雜。賈紹鳳提醒，災(zāi)時水是“洪水猛獸”，但人在日常的生產(chǎn)、生活中，還要親近水。

　　“人都喜歡河景房?！彼f。

　　根據(jù)他的觀察，在農(nóng)村，河灘上的土地更肥沃：“三年發(fā)大水，不掙錢，一年有收成，錢就收回來了。”有些農(nóng)民喜歡往河灘地上撒些種，作為一種投資。建在水邊的農(nóng)家樂，要是純算經(jīng)濟賬：“十年中九年掙錢，一年被水沖了，第二年就掙回來了。”要是勸他們離開，他們可能再找不到別的地方。

　　么振東也說，在廣東地區(qū)，不應(yīng)當(dāng)因為修了新的防災(zāi)設(shè)施，就放任居民放松多年與臺風(fēng)共處的防災(zāi)意識。

　　他對澎湃新聞介紹，廣東省山區(qū)中小河流整治項目的緣起，是2014年6月，清遠(yuǎn)、河源等地發(fā)生中小河流洪澇災(zāi)害，他還記得，清遠(yuǎn)一處災(zāi)區(qū)的情況是，從前因為地勢原因，總鬧水災(zāi)，“年年淹”，當(dāng)?shù)厝苏f，最嚴(yán)重的時候，到了年前大水才退完。住在這里的人習(xí)慣了與洪水共生，他們的傳統(tǒng)是把房屋建得很高，家家備船，出行都不影響，平地上只種田。

　　可是，上世紀(jì)九十年代，當(dāng)?shù)匦蘖艘粋€泄洪洞，把水都排到下游河道里，于是，該地的低處逐漸蓋起一些房屋，它們在2014年的特大暴雨中慘遭淹沒。

　　前述廣州專家表示，北京市門頭溝區(qū)三面環(huán)山，屬于匯水的谷口，是風(fēng)險略高的地方，但由于發(fā)展需要，建有大片城區(qū)，且有很多斜坡道路?！鞍凑瘴鞣降囊恍┳龇ǎ@里是超標(biāo)洪水的行洪通道，不能停車。”

　　前述向立云論文指出，對于無堤防的小河，應(yīng)當(dāng)“統(tǒng)一取天然條件下20年一遇洪水行洪范圍作為河道管理范圍（行洪道），禁止所有開發(fā)建設(shè)行為，對已位于該范圍內(nèi)的資產(chǎn)逐步遷移廢棄，對其中的已建堤防予以拆除”，河邊50年一遇的洪水所達之地，也要限制開發(fā)。

　　但中國的基本格局仍是“人多地少”，并非輕巧的制度設(shè)計可以打破，“要說怎么根治……”前述廣州專家說，應(yīng)當(dāng)提高風(fēng)險意識，讓社會知曉河邊蓋樓、斜坡停車的危險。

　　我國曾在洪水風(fēng)險信息公示方面進行過積極探索，在2010年世博會期間，上海市公示了世博園區(qū)的洪水風(fēng)險圖，為讓世博會的管理者和觀眾了解該區(qū)域可能的洪水風(fēng)險。

　　2011年國務(wù)院常務(wù)會議通過《全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質(zhì)災(zāi)害防御和綜合整治總體規(guī)劃》，要求“選擇基礎(chǔ)條件較好的防洪保護區(qū)、蓄滯洪區(qū)及重點防洪城市，編制不同量級洪水的洪水風(fēng)險圖，開展洪水風(fēng)險區(qū)劃；編制洪水避難轉(zhuǎn)移圖，開展洪水風(fēng)險意識宣傳和培訓(xùn)”。

　　復(fù)旦大學(xué)教授、城市公共安全研究中心主任滕五曉對澎湃新聞表示，有關(guān)于洪水風(fēng)險圖的繪制與使用，首先是專業(yè)性的問題，涉及不同種類的風(fēng)險、不同重現(xiàn)期、同個區(qū)域里的不同地理位置，能做到多精確。

　　其二，是它如何呈現(xiàn)給民眾：“普通民眾、社區(qū)管理者，救災(zāi)人員分別怎么使用？年輕人可以使用網(wǎng)絡(luò)，那么脆弱人群，包括老年人和兒童，有沒有機會來熟悉？”

　　其三，是它如何指導(dǎo)救災(zāi)：“有了預(yù)警，（人群）應(yīng)當(dāng)往哪里撤離，如何撤離？如何組織救災(zāi)人員，使用哪些工具？”

　　因此，在風(fēng)險提示上，現(xiàn)有比較大的提高空間?！拔矣X得，政府最重要的職責(zé)是要告訴民眾，或者教育民眾怎么去做，而不是替代他去做。”滕五曉說，防災(zāi)減災(zāi)不全是政府的事情。

　　他認(rèn)為，如果社區(qū)和企業(yè)了解自己處在風(fēng)險之中，他們就可以在平時做好自己的應(yīng)急預(yù)案，而不是災(zāi)時被動地等待政府來救。